浅谈建立农民工社会保险制度

我国“农民工”是个身份概念，是计划经济时期城乡二元结构的遗留物。伴随身份差别的待遇差别、社会福利差别、社会活动权利差别使得农民工成为劳动力市场上的弱势群体、城市社会的“边缘人”。即使户籍制度改革消除形式上的身份差别，农民工的生存条件仍然得不到本质上的改变。当前，我国每年“进城农民工一般保持在1亿2千万”左右，若城乡身份差别继续存在，“农民工”群体将给社会带来巨大的冲击，农民工社会保障制度的建设刻不容缓。

一、农民工社会保险现状

农民工以中青年为主，其养老还没有成为社会。但若没有制度安排，在不久的将来，这一群体的养老事务将出现十分尴尬的局面。退休的农民工将在哪里养老，城市还是农村?谁将承担养老义务，退休农民工自身、其子女还是国家和社会?如果他们的养老依靠青年时期的非强制性存款或老年时期的农业劳动，那么这批为城市化做出了巨大贡献的农民工，大部分将在老年时期成为社会最贫穷的弱势群体。如果依靠子女养老，那么在人口老龄化的冲击下，老人和年轻一辈都难以保证良好的生活质量。养老风险的社会化转向是社会的必然。如何公平、有效地解决农民工养老问题还必须回升到社会的层面上来研究。

(一)实现农民工的社会化养老应该是国家政策的理性选择

我国已把社会保障写入了宪法，政府应该改变非平衡发展战略，改变事实上存在的等级制度，“不能以对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度”。农民工养老社会化能促进农村土地社会保障功能的替代从而推动土地产权制度改革，促进农村劳动力的有序转移，加快城市化步伐。

(二)农民工不仅产生了强烈的参与社会化养老的需求，而且表现出了积极的权利追求

据调查，85.4％的农民工表示即使处于失业状态也不愿意回到乡下去，可见农民工城市化的自觉性之高，同时，这必将带来农民工养老问题的社会化。因此实现农民工养老与城镇居民社会养老体系的衔接便成了城市化的客观需求。

(三)我国建立社会养老保险制度的财力条件已经基本具备

我国财政收入持续增长，已从1990年的2937亿元增长到了2006年的39373亿元，政府的承受能力在增强，这离不开农民工杰出的贡献，政府应该着手建立农民工社会养老保险制度，安顿老年农民工，回报农民工。维护社会稳定。

(四)当前农民工平等地获得与城镇居民一样的社会养老保险是很困难的

一来农民工收入相对不稳定，经济承受能力低，难以按时交纳与城镇职工同额的个人缴费：农民工流动性强，劳动力市场竞争强，企业缴费难处理。另一方面，城镇居民养老保险制度具有对长期实行低工资国有企业职工的补偿性质。是保证体制顺利转型的过渡性制度，要实现国家对农民工实现“三高”(高基数、高效率、高待遇)颇有难度。同时，随着社会的发展，城镇居民养老保险制度存在的诸多弊端阻碍了社会公平的实现和资源配置效率的提高。“统账结合”的个人账户制度，账户公私不分，不能体现参保个人独立的经济法人地位，不能反映企业欠缴多缴与个人账户的关系造成了吃社会统筹“大锅饭”的现象；费率、社会平均工资确定不统一、垂直管理体系未建立：养老保险制度不能充分体现公平和效率的目标。据有关部门统计，2006年全国社保基金的缺口已经达到8000亿元，如果让农民工承担原因形成的转制成本是很不公平的。因此，实践中只有少数富裕省市有条件地将很少部分农民工纳入现行城镇职工养老保险体系。

二、农民工社会保险对策

我国当前进入社会养老保险系统的农民工的人数非常有限，主要有以下4个途径：购买商业保险；加入农村社会养老保险：被纳入城镇社会养老保险：获得农民工社会养老保险。第一个是少数相对富裕者的选择：第二条途径虽然是国家为农民设计的，但其发展进退两难，操作中也存在许多违规现象。一些学者认为这一制度还不具备经济可行性，政府也不具备财政补贴能力，必须等待时机成熟时方可推行。后两者就是对一些先进省市的做法的概括：前两者虽是农民工的自愿选择，却只是在个体诉求社会化养老的时候受到现有条件限制而可能找到的出路，不可能对农民工的养老起到合适的、普遍的保障功能。所以，只有后两者是真正意义上的为农民工解决社会养老保险问题的方案，对其进行比较讨论可以再现当前我国农民工社会养老保险的状况，有助于为其制度化建构找到社会基础和可行性方向。

有些农民工比较集中的地区率先对此进行了相关探索，形成了上海和广东两个模式。上海模式最大特点是设专门机构管理，农民工不实行社会养老保险，只做养老补贴。农民工连续缴费满1年可获得1份老年补贴凭证。广东模式是将农民工直接纳入现行城镇职工社会养老保险体系。这两种模式因地制宜，有力地保证了当地农民工的社会保障权益。但这两种模式也存在着一定的缺陷，上海模式的养老补贴待遇偏低，其额度现为本人实际缴费基数的74％。难以有效防范老年风险。广东模式的农民工社会养老保险制度的费率高、转移困难等制度设计也不尽合理。

社会养老保险之所以不能激起农民工的兴趣，关键是现行制度与农民工特点不相适应。这种不适应体现在以下几个方面：

(一)现行的社会养老保险基金区域统筹政策与农民工跨省区流动存在着尖锐的矛盾

农民工即使参加社会养老保险也很难享受老有所养的待遇，势必使农民工社会养老保险基金陷入困难。不同制度问的社会保险关系转移不顺畅，影响劳动者参保积极性。根据劳动者的从业情况，我国分别制定了城镇企业职工、机关事业单位职工和农民等不同模式的养老保险制度，不同劳动者要按照相应的养老保险制度履行义务并享受待遇。由于制度不同，导致劳动者在改变从业领域、跨统筹范围流动时，前后的参保政策无法合并计算，不利于接续社会保险关系，势必影响从业人员的参保积极性。

(二)对社会养老保险缴费率偏高的有关规定也给农民工参加社会养老保险带来较大的困难

所以相对于农民工的低收入来说。较高的费率也造成了农民工社会养老保险的参保率低下。

(三)累计缴费15年的门槛难以逾越

累计缴费年限满15年的，可按规定领取基本养老金。由于农民工普遍从事的工作一般属于劳动密集型，常常是以体力劳动为主。当他们到了一定的年龄，他们在城市里再找工作就非常困难。所以他们的实际缴费年限很难达到15年，所谓享受社会养老保险待遇只能是望梅止渴、画饼充饥。

三、完善农民工社会养老保险制度的安排

(一)出台有关农民工社会养老保险的法规

把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个

人账户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。

(一)改革户籍管理制度

要加快户籍制度改革，使农民工能够突破户籍制度障碍，实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，理所当然地将他们纳入城市社会保障体系，享受社会养老保险待遇。近年来已有12个省(自治区、直辖市)取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。

(三)以土地换社保

对转让农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工社会养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为一定年限的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到社会养老保障的平稳过渡。对土地使用权置换出的保障资金，直接进入农民工的个人账户，增加农民工社会养老保险个人账户的积累。促进农村剩余劳动力向城市非农产业转移，加快城市化进程。

(四)合理设计农民工社会养老保险制度

1．对农民工的社会养老保险实行分类分层管理。将农民工的社会养老保险和农村社会养老保险以及城镇职工的社会养老保险区分开，寻找出一条有别于二者的适合农民工的社会养老保险体制。(1)将在正规部门就业、建立劳动关系，或事实劳动关系5年以上的稳定就业的农民工纳入城市养老保险，同时改革和完善现行的养老保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇。(2)对签订短期合同的农民工，则可以设计一种过渡性的方案。

2．建立全国统筹社会养老保险制度。全国按统一的政策实行社会养老保险，建立方便合理的社会养老保险跨省区转移机制，办理随身流动养老保险卡。对于农民工来说，只需随身携带一张如银行卡般的保险卡。农民工不论转移到什么地方，其个人账户都跟随他一起流动。

四、结论

农民工是一个权益容易受到侵害的弱势群体。只有给农民工以稳定的、可预期的社会养老保险制度才能有利于和谐社会的构建。针对农民工社会养老保险，除制定相关法规政策外，还可以尝试改革户籍制度和采取“以土地换社保”措施，各地区、各部门也要结合实际，针对不同农民工群体，分步骤、分阶段地推进社会养老保险体制改革，建立健全与经济发展水平相适应的多层次、广覆盖的社会养老保险体系，最终完成向建立全国统一的、规范的社会养老保险制度的过渡。