失地农民利益保障问题的现实分析和政策思考

内容提要：本文在分析我国在解决有关失地农民利益保障问题现实做法的基础上,指出目前仍然存在的问题,从政府、集体组织和农户三个层面探讨了各自的利益得失,并提出了相应的观点和政策建议。

关键词：失地农民 ；利益保障

中图分类号：F3211文献标识码：A文章编号：1003-4161(2006)04-0048-04

在中国快速推进工业化城市化的过程中，失地农民大规模的增长正在构成一个直接产生复杂的社会和经济影响的严峻挑战。有关资料表明，我国失地农民的总量已超过4 000万,预计到2020年,还会新增4 000万人，失地农民的总量到时将超过8000万人［1］。从总体上看，能否有效保障数量不断增加的失地农民的合法权益，在很大程度上将对中国未来国民经济的协调发展，特别是工业化和城市化的平稳推进产生重大影响。应当明确的是，要实现有效构建失地农民利益保障机制的政策目标，其基本前提是必须对中国失地农民问题的实质有准确的把握，特别是对不同层次的利益相关者的行为方式及主要影响进行更深入的分析，在此基础上，合理选择更具针对性和操作性的政策措施。

1.对我国失地农民问题的总体评价和不同层面利益分析

失地农民是指在城市化和工业化进程中因非农建设需要征用农民集体土地从而失去土地使用权的那部分农民。失地农民的产生, 从一定意义上说, 是城市化进程中的正常现象。农民失地并不可怕, 但人们担忧的是农民失地的同时又失业, 那么这部分农民将可能转化为城市贫民。城市化的一个重要标志是农民数量的减少, 如果一方面农民数目减少, 另一方面部分改变了户籍性质的失地农民又成为了新的城市贫民, 其结果必然造成关系着我国经济发展和社会稳定的失地农民和城市贫民两大难题互为掣肘的不利局面。

中国工业化和城市化在相当一段时期内都将处于加速发展的过程中，与之同时，土地占用数量不断增加也会具有不可逆转的基本特征。因此，一方面，在经济社会发展中，中国必须有效探索新的土地利用模式，提高土地配置效率，最大限度突破土地资源供给对经济发展过程的制约作用；另一方面，进一步深化土地征用制度改革，加快发展失地农民就业培训制度和社会保障体系，同样是中国在目前和未来发展中都必须正确应对的严峻挑战。

从总体上评价，我国在解决失地农民拆迁安置、货币补偿、就业培训和社会保险等重要方面都进行了卓有成效的探索和创新。具体而言，一些地区统一修建失地农民集中安置居住区，根据地理区位和经济发展水平统一确定不同类型区征地补偿标准，按不同年龄分类确定失地农民参加社会保障的条件等，都是立足当地实际所进行的重要政策创新和突破。在具体实施过程取得的实际成效也很显著和令人鼓舞［2］。

进一步从政府、村级组织和农户三个层面分析，我国在解决失地农民问题取得明显成效的同时，也存在一些需要引起重视的不足和缺陷。

从政府层面看，存在的突出问题表现在以下方面：一是一些统拆统建失地农民集中居住区在区域空间上相对独立。失地农民无法将居住与创业结合，政府补贴的商业门面事实上成为摆设，无法实际发挥为失地农民增加收入的功能。此外，统一修建的较高成本的住房，实际上超过了部分经济条件相对较差的失地农民的现实需求，其被迫将较多征地补偿款用于住房开支后，进行新的就业投资的能力必然受到很大削弱。二是统一分类确定征地补偿标准虽然有利于提高土地征用过程的效率，在不同区域内体现征地补偿政策的基本公平。能够有效避免征地单位与各个村社或农户在征地中的各种纠纷和冲突。但普遍的问题是处于两类补偿标准的邻近区域由于反差较大，导致补偿标准低的区域的农户普遍不满。三是现有的就业培训在很大程度上依然是主要依靠行政手段推动的。虽然花钱较多，但是效率不高、成效有限。由于针对性不强，政府组织的各种就业培训大都与失地农民的实际需求存在错位和偏差，难以实现预期的目标。四是由于失地农民参保率不高，覆盖面仍比较有限，现有的失地农民社会保障体系的正常运行仍然主要依赖政府财政资金支撑，后续资金严重不足在很大程度上将成为制约失地农民社会保障体系正常发展的重要隐患。

从村级组织看，尽管由于普遍征地规模大、涉及面广、失地农民数量增加快，大部分地区与征地关联性强的村级组织大都加快了服务职能转换的步伐，从过去主要提供生产发展服务转为主要为失地农民力所能及地提供就业和社会保障方面的服务。此外，部分地区通过发展土地股份合作制创新农村集体建设用地的使用方式，虽然刚刚起步却已取得了值得充分肯定的实际成效。但从总体上看，村级组织在征地过程中基本上只能在政府、用地单位和农户之间起一般性的上传下达的沟通作用，缺乏保护失地农民合法权益的基本能力。还有一些地区以社为单位平均分配征地补偿款和青苗补偿款的办法，尽管基本符合当地现实情况，能够得到绝大多数农民认同，但由于决策过程的公开透明度不够，农民缺乏基本的知情权，也在一定程度上为一些村社干部在征地补偿分配上提供了可能。

从农户层面看，通过有关调查，一部分失地农民征地后收入水平不减反增的现实，表明其享受的征地补偿和拆迁安置的政策优惠度都是较大的，特别是一些政府在构建失地农民社会保障体系方面所作出的努力，也给失地农民真正带来了实惠，得到了绝大多数失地农民的欢迎和支持。尽管如此，仍然有不少失地农民在许多方面明显表现出他们的担心乃至不满。这个现象表明，要求政府切实解决征地后的就业难矛盾，从根本上解决失地之后的长远生计，是绝大多数失地农民的最大愿望和要求。这也正是当前各级政府在处理失地农民问题上付出了很大努力但依然缺乏实际进展的一个主要方面。同时，一些调查表明，失地农民仍然认为土地补偿费水平和养老保险水平相对较低，不足以弥补其失地的经济损失和维持失地后的基本生活水准。此外，失地农民对征地过程和征用补偿分配的参与度低，是一个极为普遍的问题，其带来的矛盾是部分失地农民对征地过程的规范性和征地补偿分配的公平性均存在质疑，在一定程度上加大了征地难度，容易引发征地中的各种纠纷和冲突［3］。

2.我国失地农民利益保障问题的基本判断

了解和把握好政府部门、集体经济组织和失地农民在土地征用过程中的相互关系,才能使我们更深刻地认识失地农民问题的本质,正确把握解决失地农民问题政策选择的基本方向。在分析三者之间相互关系的过程中,我们得出如下基本判断和结论。

第一,失地农民现象大多发生在大中城市近郊的经济发达区域。土地征用数量增加和失地农民数量增大的过程,同时也是这一区域经济增长速度不断加快和经济发展水平不断提高的过程［4］。因此,对这些区域的地方政府而言,解决失地农民问题在很大程度上并不取决于其是否具备解决问题的基本能力,而是决定于其对这一问题是否给予足够的重视,是否具备长远的战略眼光。一些在失地农民工作比较有成效的地区的实践表明,只要政府高度重视,政策到位,措施有力,较好地解决失地农民利益保障问题就是可以大有作为并取得实际成效的。

第二，在现阶段，失地农民问题已经受到了政府部门的高度重视并实施了一系列有利于保障失地农民利益的政策措施。但现实表明,地方政府往往偏重于提高征地补偿和改善居住条件,其结果虽然使失地农民短期内生活条件有所改善,但在未来生计问题普遍不能有效解决的情况下,短期生活条件的改善是以恶化长期发展能力为代价的。因此,在解决失地农民问题上,决不能以短期目标模糊长期发展的视线，必须避免短期化的政策选择。从我国的实际情况看,解决未来生计和社会保障是远比提高征地补偿水平更为关键的问题,是解决失地农民问题的重中之重,必须下决心在这方面取得更大的政策突破。

第三，大量的现实情况表明，现有失地农民普遍存在被动失地与主动失业并存的矛盾现象，其根源在于，现行的土地征用制度存在重大缺陷，已经开展的就业培训存在明显偏差［4］。因此，要实现更富有成效的解决失地农民利益保障问题的政策目标，就必须立足实际，找准症结，有的放矢地推进两个方面的主要突破：一是重点以农村集体土地直接入市的方式推进土地征用制度改革，从根本上改变农民长期被排斥于征地过程之外的不合理现象，赋予农民应有的参与权和决策权，使其能够合理地分享土地增值的利益；二是对解决失地农民就业问题的政策思路进行重大调整，从就业培训为主逐步变为创业培训为主。通过有针对性地提供完善的创业服务，为大多数具有相对较高投资能力和收入预期的失地农民搭建更高层次的创业平台。

第四,失地农民是中国农民群体中相对富裕的部分。由于原有的收入锐减,新的就业选择不能满足其收入预期,失地农民相当普遍地存在主动失业的现象。伴随这一现象是其生活水平相对由富变穷的逆向过程,这一结果不仅带来的是失地农民经济利益的直接损失,同时还会带来不可忽视的巨大心理落差,并由此酿成较大范围的社会失衡。因此,解决失地农民的利益保障问题决不能仅仅局限于经济利益补偿的层面,还必须通过提高其社会参与度,防止边缘化倾向,使其能够真正融入城市,完整地分享社会经济发展带来的利益。

第五,从发展的角度评价，我国在解决失地农民问题方面进行了一系列重大的创新性探索,并且已经取得了较为显著的实际成效。但不容讳言,其存在的问题也是不可忽视的。需要强调的是,这些问题和矛盾有的是旧体制矛盾累积的产物，更多的则是新体制探索中客观存在的不完善所引发的。因此，这些改革和发展中的问题，最终只能通过进一步深化改革和加快发展来加以解决。

3.解决失地农民利益保障问题的政策建议

3.1建立合理的征地补偿和利益分享机制

目前，征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的经济效益，是他们最重要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。建立合理的征地补偿和利益分享机制，是解决失地农民问题的关键。因此土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，更应该参考城市最低生活保障标准，合理分类提高现行补偿标准。一是对纯公益性项目用地（如无经济收益的城市道路、绿地等）仍由国家统征后拨付，但应提高征地补偿标准。二是对准公益性项目用地（如有收益的高速公路），除了提高征地补偿标准，还应建立合理的利益分享机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民分享所征土地的增值收益，避免土地被“买断式”征占。三是对开发性项目用地（如房地产开发等），引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场或一级半市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。

3.2建立失地农民培训与就业体系

对失地农民实行培训与就业优惠政策，可将失地农民与下岗职工合并管理，建立再就业培训机构，培训再就业技能，增强就业竞争力。政府应针对被征地的农转非人员制定专门的培训计划，并列出专门的培训经费和使用方法；积极鼓励用地企业就地招工；对失地农民从事个体经营、自谋职业的，要参照鼓励城镇失业人员再就业的政策在税收、工商等方面给予政策扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。同时要考虑建立专项扶持基金；对自办实业而资金有困难的失地农民，则提供专项小额贷款给予帮助扶持。此外，还应把对失地农民的培训同对城郊农村劳动力的培训结合起来，让潜在的失地农民先提高素质，逐步脱离对土地和农业的依赖。

3.3建立完善的失地农民社会保障制度

在目前农村社会保障制度尚未立法，并且在实践中仍处于探索阶段的情况下，必须尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，特别是对于过去补偿过低的失地农民，应当首先解决其养老保障、基本医疗保障问题。在其符合最低生活保障标准的情况下，应当按照当地城镇居民的标准领取最低生活保障金。通过立法强制性将征地费首先用于支付被安置人员保险费用。将失地农民纳入社会统筹保险范畴，参加养老保险、医疗保险、失业保险，按年龄段分别投保［5］。农村居民基本养老保障制度可实行“低水平、有弹性、广覆盖”三原则，即实际缴费基数、缴费比例和缴费年限以当地基本生活需求标准为宜。在基本保险的基础上采用“个人账户”的方式，多缴多得，确保在农村中各类人员均可参保，尤其是纯农民也能得到基本养老保障。

应建立多元化的社会保险费用筹集机制。政府应规范明确征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存，由专门机构管理。同时，按失地农民的实际社会安置成本，由国家和地方政府按一定比例分别切出一块，支持建立失地农民的社会保险制度。鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在一些弊端，应引导农民在土地补偿中拿出部分资金，建立基本医疗和养老保险。

3.4开放式建设失地农民集中居住区

大规模建设失地农民集中居住区，集中安置失地农民，既节约耕地资源，又形成较好的居住环境，这是一些地区解决失地农民安置问题的重要创新。但现实表明，在此过程中也存在需要引起高度重视的问题，最突出的是农民集中居住区的建设往往为安置而安置，成为单纯的封闭式安置失地农民的方式，结果是大量同质性人口集中之后，农民集中居住区成为自我封闭的孤岛，生活条件虽然有所改善，但就业矛盾无从解决，更严重的是分散的失业变为集中失业，分散的矛盾以集中的方式爆发，由此可能诱发出一系列影响规模更大的社会冲突。对近郊失地农民而言，在失去土地这一基本生产资料之后，居住与就业必须有机结合。因此，首先应当开放式进行失地农民集中居住区建设，将其与发展城郊新的城乡融合的新的居民点统一规划，形成城乡人口融合的新的居住区。其次新的城乡融合的居住区必须达到相当的人口规模，能够形成较强的就业需求，使进入新的居民点的失地农民既能安居又可以获得新的就业机会。

3.5发育农村非农建设用地产权市场

由于土地稀缺将是一个长期难以逆转的基本矛盾，因此，加快发育农村非农建设用地产权市场，可以为解决失地农民问题产生更强大和更广泛的制度创新的裂变效应。长期以来，我国工业化和城市化的进程都只能在国有土地上进行，在这一过程中，农民付出了丧失土地权利的巨大代价。失地农民数量的大规模增加，不可避免地构成了严重危及社会稳定的影响因素。因此，应加快培育规范的农村非农建设用地产权市场，对工商业等经营性建设需使用农村集体土地并符合土地利用总体规划的，不再实行国家先征用、再出让的办法，而是在依法办理农用土地转为建设用地后，允许农村集体土地直接进入土地一级市场。让农民能够以土地租赁、入股等方式参与农村土地资源的非农化开发，保证土地非农化后农民仍然拥有长效收入机制，走一条农民凭借土地权利实际加入工业化和城镇化进程，合理分享工业化和城镇化发展利益的全新的发展路径。

3.6重视构建失地农民的参与机制

迄今为止，土地征用仍然保持着政府独家垄断的基本格局，但不容视的是，土地征用过程涉及到各种利益主体的利益关系的复杂调整。失地农民作为弱势群体，其合法权益往往容易受到不同程度的侵害，因此，应当充分重视失地农民的利益诉求，通过构建失地农民自主参与的机制，有效保护其合法权益。一方面，应进一步提高征地程序的公开性和透明度，让失地农民有更多的知情权；另一方面，要创造条件提高农民对居住安置、就业培训、社会保障等关系其切身利益的重大事项决策过程的自主参与度。从根本上看，失地农民是土地征用过程中最需要保护的利益主体，其参与决策过程的程度越高，对决策实施结果的意见就会越少，并且对执行决策才愿意提供更多的义务与贡献。因此，构建参与机制，高度重视决策透明、农民参与，是提高社会融合度，有效降低土地征用过程中可能产生的各种社会摩擦乃至冲突的重要途径。

参考文献：

［1］韩俊失地农民的就业和社会保障［N］经济参考报，2005-06-25

［2］姜太碧城市化进城中失地农民问题的成因及对策［J］西南民族大学学报，200510

［3］韩纪江，孔祥智.不同类型的失地农民及其征地补偿分析［J］.经济问题探索，2005，6.

［4］王政，祝士苓.失地农民社会保障状况的调查与分析［J］.世界农业，2006，3.

［12］蒋媛媛.征地补偿与失地农民保障问题［J］.观察与思考，2005，12.

［作者简介］付娆（1979-），女，四川自贡人，四川省社会科学院农经所研究生，主要从事农村发展问题研究。