武陵山区城市化进程中失地农民再就业安置政策研究

[摘 要]为了解少数民族地区失地农民再就业安置状况，以武陵山区恩施土家族苗族自治州失地农民安置政策为例，在总结再就业安置方式基础上，分析失地农民对再就业安置政策的评价，找出政策实施偏差，并据此提出相关政策建议。研究表明，失地农民再就业安置包括货币安置、社会保险安置、留地安置、招工安置、就业培训安置等五种方式；而失地农民对安置政策产生了“不了解”、“不满意”、“不接受”和“不认同”的“四不”现象，需通过政府主导、企业帮扶、媒体监督和失地农民自主转变观念来促进政策认知和执行。

[关键词]城市化；失地农民；再就业安置

[中图分类号]F249.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）03 — 0105 — 04

实现中国经济转型升级和健康快速发展，离不开民族地区发展，而少数民族大多分布在中西部，尤其是西南和西北部。由于地理原因，少数民族以种植业和游牧业为主。近年来随着西部大开发政策实施，产业转移和城市化进一步发展，使得越来越多民族地区的农民失去土地，而解决失地农民再就业与安置问题成为民族地区经济社会发展的瓶颈。为调查失地农民再就业安置状况，本研究以武陵山区恩施州龙凤县龙凤镇为例，在分析农民再就业安置方式的基础上，调查了农民对再就业政策的满意度，并据此提出再就业政策的改进建议。

一、失地农民再就业安置方式分析

根据调查，龙凤镇辖区失地农民再就业安置方式有以下几种：

（一）货币安置

当地政府对于被征地按照一定标准给予失地农民一次性货币补偿，失地农民获得补偿后，不再拥有土地使用权。具体形式为拆迁人与被拆迁人通过协商一致，由拆迁人支付货币以取得被拆迁房屋所有权。

（二）社会保险安置

恩施州为失地农民提供基本生活保障费，由农民和政府共同参保，其比例为6：4，参保金额由1万到3万不等，参保后失地农民每月可领取至少439元的补助费；失地农民基本实现农村合作医疗全覆盖，包括以前未参保农民，标准为60元/年；同时，对失地农民子女就学学费和杂费全免。

（三）留地安置

当地政府为了使失地农民生产、生活有长远稳定的保障，在规划确定的建设用地范围内安排一定面积建设用地，以支持被征地农村集体经济组织和村民从事生产经营。

（四）招工安置

当地政府或用地单位依据征地数量安排“农转非”人员就业，根据征地用途，按照要求招收相关务工人员，将其吸引作为正式职工，以实现其安置政策“农转非”的过程。

（五）就业技能培训安置

当地镇劳动保障中心会定期举办就业培训宣讲会，并且相关政府机构会给予失地农民参加培训的费用，以弥补其因放弃务工而产生的损失，并根据需求提供膳食或者膳食补贴，旨在提高失地农民劳动生存技能。

二、失地农民对再就业安置政策的评价

（一）失地农民政策认知

根据对91个有效样本的SPSS数据分析，以检验失地农民对政策了解程度。为了输出数据能真实客观，将“农民不同文化程度”与“补偿政策了解程度”引入做相关系数分析。从输出结果可知，经过卡方检验后发现其在95%置信区间内的卡方值为0.026，视两组数据相互独立，具有显著性差异，在相关分析上有借鉴意义。进而进行相关分析可知其相依系数为0.233，视为“低度相关”。根据统计数据可知，调研地区真正反映出来的问题不是因为农民文化水平参差不齐而导致其对相关政策把握不够，更多是相关部门对其政策宣传和动员不够，导致农民被动地对其征地补偿和安置政策的不甚了解。

（二）失地农民对补偿政策的满意度

根据对91个有效样本的数据分析，通过SPSS的描述统计可以发现样本均值为2.8571，对应到满意度值上面体现出来的就是大体落在满意及满意以上的区间内，但是，通过走访发现，认为政策落实表中立态度的“满意”的有效百分比为34.1%，表反对态度“不太满意”、“非常不满意”的有效百分比占27.5%，说明政策实施有出入。

（三）失地农民政策参与意愿

根据对91个有效样本的简单频率统计，如表一所示，可以看到意愿占比最高的是“外出打工”，占31.9%，说明这是农民在失去赖以生存的土地之后最好的选择，给文化层次相对较低的他们能带来较为理想的报酬。占比其次的意愿是“农副业”，有效百分比为24.2%，说明了在未来未知的情况下，囿于其自身综合素质的差距，他们依然较为保守。

在经过对再就业培训意愿的数据分析后，可以发现，针对部分失地农民个人劳动技能掌握不足的情况，镇政府安排了相应的配套措施以期解决，其中最有代表性的就是再就业宣讲与培训，但是我们在调研途中发现这项措施贯彻的并不是太好。通过调研走访，真正愿意参加就业培训的人次并不多，在91个受访者中只有10人次表示“愿意参加”，相当部分的受访者表达自己对这个政策的不满，认为只是“走过场、走形式、没有真正效果”，还有部分受访者认为自己一天做零工都能赚钱80-100，参加培训会一天的补贴才40元不到，表示“亏了”。

（四）征地补偿政策效能

根据对“失地农民征地前后收入对比”和其“谋生方式喜好对比”两变量的频数分析，可以看到，在收入对比方面，如表二，收入“无明显变化”、“减少”和“明显减少”的有效百分比有65.9%，在是否更喜欢目前谋生方式方面。如表三，表示中立态度的“一般”以及表示反对态度的“不太对”、“非常错误”的有效百分比为85.7%。

在此基础上，将“征地前后收入比较”和“谋生方式喜好对比”做相关分析，通过SPSS数据分析，在95%的置信区间内，其双侧检验的卡方值为0.131，视两组数据无显著独立性，对两组通过相关分析也可发现，其相关性为0.160。

根据以上数据分析，我们可以知道，农民对失地后的工作态度积极与否，与其征地前后收入对比的基本无关，但是真正喜欢失地后谋生方式的有效占比只有14.3%，反应出来的问题是其对系列政策的抵触和排斥。（见表三）

总结：综合上述定量分析，可以知道，调研地农民在文化水平既定的情况的下，形成了“四不”的政策落实现象，即：对当地政府征地补偿及就业安置政策“不了解”，对补偿政策的“不满意”，对再就业及其培训政策“不接受”，对征地补偿政策的“不认同”，为当地政府政策目标的深化和实施带来了很大的难度。

三、再就业安置政策过程中存在的问题

（一）政策环境不利于政策有效执行

本地区属于鄂西山区，矿产资源丰富，但生态环境脆弱，不适合大面积进行矿物开采。近年来，恩施旅游业得到很好发展，但并未实现旅游资源的深度开发，给当地老百姓带来的收益还很少，想要以旅游来作为带动本地就业的主要措施还需要很长时间的发展。而农业资源开发比较早，不过以提供原材料为主，深度加工很少，更加没有实现农产品生产、加工、销售为一体的运营网络，没有改变单个农民在市场经济竞争中的弱势地位，所以也使失地农民的本地安置比较困难。

（二）政策对象知识水平较低

如图一所示，“1、2、3、4、5”分别代表的是没上小学，小学，初中，高中、中专、中技，大专以上。而整条文化程度分布曲线整体偏左，样本主要集中于“2、3”两个区间，均值为2.67，因此可认为该地失地农民全体学历层次以中小学为主，属于低学历水平。一方面，失地农民知识水平低，技术能力不足，所以在实行就业安置时，难以找到合适的岗位，不能满足大多数企业的用工需求，造成就业安置的困难〔1〕；另一方面，也在一定的程度上带了沟通障碍，导致政策宣传和认知受影响。

（三）政策对象不适应生活方式改变

大部分失地农民以前靠种地为生，缺乏时间观念、效率观念，部分农民在失去土地后普遍拥有“等、靠、要”思想，在谋生方式的改变上有一定的风险厌恶情绪〔2〕。可征地改变了他们以前的生活方式，让他们必须走出家门出卖自己的劳动力，融入市场经济的竞争中来，而这个适应是需要很长时间的。

（四）政策对象对政策信息敏感度不够

而产生的原因主要有以下几个：失地农民学历大多不高，对国家政策关注较少，本身政治参与积极性就很低，对征地政策、实施方法了解较少〔3〕；生活压力大，较少花时间关注国家政策；现在存在巨大信息鸿沟，失地农民能获取信息的渠道太少。

（五）再就业培训政策吸引力较小

对于失地农民来讲，培训多花的时间和精力与回报相比是不合算的，而这个群体又有本身很大的生活压力，在生活条件既定的情况下，他们要做得就是怎样才能快速的得到金钱来补贴家用。所以，相比务工来讲机会成本高〔4〕。他们宁愿选择去务工快速赚钱，也不愿花太多时间去参与培训。所以，参与再就业培训的失地农民是极少的，尽管有不少人表示“有兴趣”。

（六）征地政策执行出现滞后

通过调研，非现金补偿兑现状况中全部兑现、部分兑现、没有兑现的有效百分比分别为26.4%，51.6%，22%，可见完全兑现非现金补偿的占了不足30%，说明非现金补偿安置政策落实效率不高甚至于很多非现金补偿项目并未兑现。是否按期拿到全额补偿金的调研中，“是、否”的有效百分比分别为54.9%、45.1%，说明现金补偿落实状况较好，工作进度保持较快。

补偿政策落实满意度表中表“赞同”态度的“落实非常好”、“落实较好”的有效百分比为38.5%，表“否定”及“中立”态度的有效百分比为61.5%，说明在补偿政策落实这块，政策执行的滞后，带来执行的偏差。

综合以上数据来看，该地区失地农民安置在现金补偿上落实的相对较好，但是对于非现金补偿方面进度明显缓慢，而且落实状况不佳，这说明当地政府对非现金补偿重视度不够，对后期失地农民就业安置工作上重视不够，想“一买了之”，可仅仅是现金补偿并不能实现真正意义上的安置，只有帮失地农民找到自己的第二份赖以生存的职业，才算完成了安置工作，否则，得到现金补偿的失地农民依然是当地社会的不稳定因素。

四、再就业安置政策的建议与思考

失地农民就业安置问题的解决是一个综合各方面力量共同解决的过程，不仅仅是政府，企业及其他民间结构也应该发挥其自身独特的作用。

（一）政府应该积极发挥其主导作用

一是政策上需要更加重视失地农民的安置问题，为失地农民的再就业和创业提供政策支持和服务保障，尤其是扫清失地农民创业的障碍，减轻失地农民的创业成本，才是解决失地农民安置和当地经济发展的最优对策〔5〕。

二是利用本地优势农业资源，深化发展农业生产和经营，延长产业链，最大限度吸纳本地劳动力。（1）依靠自身优势资源，大力发展绿色农副产品加工工业及相关企业，进而增多失地农民就近就业的岗位。（2）围绕优势农产品实行规模化生产，深化农业产业结构调整，延长农业产业链，实现农业生产经营一体化和链条化，形成生产-加工-销售为一体的农产品开发模式。 （3）多种农业发展方式共同发展，例如生态农业、都市型农业、现代观光农业，借此培育大容量的农村劳动力就地就近转移就业的载体，开辟农业内部新的就业领域〔6〕。

三是充分发挥基层组织干部的作用，做好征地政策的宣讲工作，可采用传单、宣讲会、栏目公告等多种方式，但对于涉及征地数目较多的农民必须发挥村干部的作用实现当面或上门讲解，让每位受征农民了解现行征地政策，尤其是征地补偿的相关标准和办法，凸显征地工作透明化和合法化，以免后期因补偿标准问题产生纠纷。

四是加强征地补偿政策落实的监管。避免陷入部门化行政执行的弊端，将上级监督和群众监督相集合。避免地方执行以预算最大化为目标，大把要钱，大把花钱，在尊重发展效率的同时特别要注重公平，避免投资黑洞。（1）补偿项目、时间、数额、对象及时公布，有争议早发现早处理。（2）由上级设立专门的监督小组对基层征地补偿工作落实情况进行监督.③邀请社会组织和部分失地农民共同监督，邀请各大媒体机构进行监督，让征地工作更加阳光透明。

五是建立实用劳动技能培训制度〔7〕。（1）减少理论性课程学习，增多实践动手性课程尤其是家政服务、砖工、木工、厨师、缝纫等实用技能的培训，操作类培训可以和企业进行合作，经过培训合格后，可以顺势引导受过培训的农民进入企业工作。（2）要强化创业就业培训，提高失地农民创业就业能力，建立满足城乡劳动者创业就业的培训体系，扩大培训范围，逐步将所有有创业就业愿望和培训需求的劳动者纳入培训范围。（3）注意实施分类培训，及时收集用工信息，组织失地农民有序输出。

六是完善社会保障服务体系，缓解失地农民的就业压力，为失地农民创业提供更优越的环境〔8〕。在其待业期间给予最低生活补助，保证失地农民家庭的生存，也可维持失地农民群体的稳定。设立失地农民就业保障金，用以保证失地农民再就业缓冲阶段的生存问题，为失地农民就业提供更宽松的环境。

（二）失地农民发挥自身能动性，争取自主就业乃至自主创业〔9〕

一是思想上破除“要、等、靠”的思想，增强其自谋职业的发展意识，使其积极主动地融入到市场中去，积极谋取自身的就业岗位。因此，必须十分重视当地教育事业的发展，着力提高偏远少数民族地区人民的文化素质和技术水平。同时，也要加强对当地农民的二次教育，破除以往靠天靠地吃饭的旧观念，培养起积极竞争，自主创业的精神，打破凡事靠政府的慵懒思想。

二是自发建立农民合作组织，发展农村经纪人队伍。对于大多数个体失地农民来说，个人技能都比较单一，人脉、资金也是参差不齐，如果失地农民结成合作组织，那一方面可以分享就业信息，增加就业机遇，另一方面可以优势互补投入地方特色农业开发项目中去，就能实现在发家致富的同时造福家乡、推动本地区经济发展、实现自身社会价值的多重效应。

（三）充分发挥企业、媒体等非政府组织作用

一是企业应积极承担自身社会责任，稳定就业率。主动与政府合作，为失地农民提供可供失地农民训练的实习岗位，对于经培训考察后合格的培训学员即可招收，既免去了企业组织招工应聘的成本，又可以作为发现挖掘技术人才的渠道，同时也体现了积极配合地方政府解决失地农民就业问题的责任意识，从而达到互利双赢的效果。

二是媒体应积极参与失地农民安置工作的监督。媒体作为非政府组织中最重要的一部分，有着监督政府作为，曝光社会不良现象，维护社会正义和公平的责任。而在失地农民安置过程中，很多政策部分落实、拖延落实或没有落实，使很多失地农民的利益受到损害，这就需要媒体对各地失地农民安置状况就行监督，对违法违纪事件予以曝光，使失地农民安置工作阳光化、透明化，保障失地农民利益，维护社会和谐。

三是劳动力市场中介组织积极发挥桥梁作用，为失地农民再就业提供更优越的环境。虽然目前当地劳动力市场中介组织体系还不完善，有些地方还不规范，但这些机构有宽广的信息渠道，与各用人单位有广泛的交流和沟通，知晓各方人才需求状况和方向。因此，劳动力市场组织应该发挥更好的中介作用，建立完善自己的就业信息网，给失地农民给予更多就业和培训相关的方向性指导，避免失地农民的无序流动，实现失地农民和用人单位的双向沟通。

〔参 考 文 献〕

〔1〕武玲娟.城市化进程中“政府主导型”的失地农民就业安置模式〔J〕.山东省农业管理干部学院学报，2008，（02）.

〔2〕朱京燕，王尤贵.北京郊区失地农民就业问题研究〔J〕.北京农业职业学院学报，2005，（01）.

〔3〕吴春，朱美玲.城市化进程中失地农民就业问题探讨〔J〕.新疆财经大学学报，2012，（01）.

〔4〕张媛媛，贺利军.城市化过程中对失地农民就业问题的再思考〔J〕.经济新视野，2004，（03）.

〔5〕刘波，陈夏芬.城市化进程中失地农民就业保障的政策选择〔J〕.聊城大学学报，2011，（04）.

〔6〕孙学亮，王瑄.失地农民就业安置中的问题分析〔J〕.中国集体经济，2007，（12）.

〔7〕吴坚.城市化进程中失地农民就业培训探析〔J〕.生产力研究，2011，（05）.

〔8〕李楠，刘宇辉.城市化过程中的失地农民就业安置探究〔J〕.生产力研究，2010，（12）.

〔9〕翟年祥，项光勤.城市化进程中失地农民就业的制约因素及其政策支持〔J〕.中国行政管理，2012，（02）.