人民法院司法警察队伍规范化建设调研报告

关于对人民法院司法警察队伍规范化建设问题的思考及发展路径的选择

【论文提要】规范化寓意在正规化、专业化和标准化之中。规范化是队伍建设的核心内容和必然性要求。随着人民法院审判工作的不断深化，不仅为司法警察工作带来了新的发展机遇，同时也对司法警察队伍提出了更高的要求。司法警察规范化建设不能仅仅局限于"从严治警"，单纯依靠建章立制，这已经不能解决队伍建设的突出问题。如何更新司法警察工作理念，促使司法警察工作与时俱进，笔者针对当前司法警察队伍建设的现状及存在的突出问题，根据最高人民法院关于加强队伍建设的统一部署与要求，尝试结合司法警察工作的特点，从司法警察队伍规范化建设的角度入手，提出一些问题及解决的对策措施，探索今后队伍建设的发展路径，以期对司法警察队伍规范化建设有所裨益。

最近召开的全国法院队伍建设工作会议明确提出，要把"正规化、专业化、职业化"的三化建设作为当前和今后一个时期法院队伍建设的基本方向，以分类管理改革为基础推进正规化建设，以提升司法能力为核心推进专业化建设，以完善职业保障为重点推进职业化建设。20__年12月，最高人民法院党组副书记、常务副院长沈德咏在山东召开的全国法院司法警察执法规范化现场会上强调指出："在深入贯彻党的十精神的新形势下，各级人民法院要紧紧围绕执法办案第一要务，立足打造一支’政治坚定、业务过硬、作风优良、保障有力’的司法警察队伍，坚持以’推进改革、提升能力、规范执法、完善管理、改进作风’为抓手，多措并举，开拓进取，全面加强司法警务工作，为保障人民法院审判执行工作的顺利进行，推进’五位一体’的中国特色社会主义建设提供更加有力的司法保障"。各级人民法院司法警察队伍，肩负着预防、制止和惩治妨碍审判活动等违法犯罪行为的重要职责，对保证人民法院依法审判起着至关重要的作用。人民法院成立司法警察机构以来，队伍建设取得了长足的进步。通过多年的努力，人民法院司法警察队伍从无到有、从弱到强，取得了可喜的成绩，受到各级人民法院领导和社会公众的认可和肯定。然而不容置疑的是，随着司法警察队伍规范化建设进入实质性攻坚阶段，队伍建设也面临着一些瓶颈问题，如不及时解决，就会影响到司法警察队伍的规范化建设，甚至会影响到人民法院整体工作的顺利进行。

一、现状所在--当前司法警察队伍规范化建设中存在的问题及成因

（一）实行"双重领导、垂直管理"的要求流于形式，思想重视程度不一，少数单位对司法警察工作重要性的认识不到位，"游击式"的用警方式与"松散型"的管理模式，导致司法警察队伍管理呈逐渐弱化的趋势。由于缺乏组织、物质、相关制度机制实体内容的支持和保证，从而导致"双重领导、编队管理"的体制成为仅仅体现在文件中的空泛要求，平时的领导与指挥还是本位主义，组织领导往往局限于上级警队对下级警队的文件和会议的指导，分管领导往往是间接领导，常常出现纵向领导命令式，内部领导模式化，法警工作单一化，处理具体问题弱化。如司法警察的"进出口"问题，上级警队对所辖下级警队班子配备、清理兼职法警等问题，一直以来都不能得到很好的解决，这都与司法警察体制不顺有着直接的关联，影响着警队战斗力的提升。

（二）司法警察队伍进出口渠道不畅，职务序列管理形同虚设，上下关系不顺，机构设置不统一，内部协调不到位，"从优待警"规定不落实，司法警察履行职能的积极性、主动性和队伍的整体稳定性受到影响。近几年来，虽然各级警队逐年重视教育训练工作，努力提升队伍素质。但由于受客观条件和因素的影响，法警队伍起步晚，年龄逐步老化，人员素质参差不齐，服务保障质量不高，工作主动性不强，从优待警的措施不落实或者不完全落实等等，不同种程度地影响着司法警察工作积极性的发挥，大部分同志没有经过专门院校的培养与训练，因而，在保障能力水平上和业务技能上难以适应服务审判工作的内在所需。

（三）现有警力人员及综合素质与保障审判执行工作的内在要求和其作用高效发挥存在差距，警务保障任务繁重，工作普遍超负荷，在职司法警察普遍年龄偏大，知识结构老化，不能适应履职尽责所必须的应急性、对抗性要求。司法警察队伍面临着前所未有警力不足的困境，建队初期的司法警察主要承担刑事审判中的押解、看管、值庭等单一工作。随着形势的发展，司法警察职能逐渐拓展到审判、执行、等各个领域，任务量快速增长。刑事、民事、行政案件开庭保障任务猛增。20__年，全国法院共审结案件达到983万多件，是1978年的19.5倍；20__年，共审结各类案件又比20__年同期上升了7.17%。接受了执行死刑任务。维护涉诉工作秩序任务难度加大。死刑二审案件开庭保障与远程提讯给中、基层司法警察增加了新的保障任务，还新增了保障人民法庭安全的任务。多年来，司法警察人数增加却极其缓慢，全国警力缺口为3万人左右。一直以来法警占法院干警人数12%的比例要求都没有扩大（警力人数实际平均只占9.7%左右）。补充法警编制的最快途径是大量招录专业军官，但是实际操作过程中即使上级给正式编制，具体到进人时，也是往往向审判执行一线倾斜，有的法院警队甚至几年都不招录法警，加之法院安全形势的压力大，司法警察服务保障审判工作的职能在不断扩大，目前情况下，承担着刑、民、行政案件庭审保障任务，承担拘传、拘留工作，承担处置突发性事件工作，承担派出法庭秩序维护工作，维护涉诉秩序等工作。在具体执行警务任务中，常常出现工作泛化，长期处于被动应付状态，有的基层警队年人均加班达105天，而且这支队伍年龄结构老化，队伍缺乏生气和活力，据了解江苏某基层法院司法警察大队司法警察平均年龄都超过了45周岁，像这样一支年龄老化的队伍却要承担同样的警务保障任务。

（四）教育训练方面虽然有《人民法院司法警察训练大纲》与要求，但缺乏专业人才、专门训练机

构和健全的训练设施，工训矛盾突出，训练的人员、内容、时间、质量大部分单位落实不到位，导致司法警察队伍素质提升迟滞。最高人民法院有规范的司法警察训练大纲，大纲所规定的训练内容多，对各级各类人员训练时间明确，要求明确。然而，各级警队在具体实施训练中，随意性大，每年的训练内容和方法也比较单一，各行其是。训练内容不统一，训练教案不统一，考核标准不统一，集中组训往往是自己训自己，自己教自己，自己给自己评分。大部分警员都没有经过专门院校学习和深造，轮值轮训和集中训练也往往流于形式，计划不细，要求不严，训练层次低，收效不明显。加之训练内容多，平时警务工作任务重，训练难组织，工训矛盾突出。

（五）配套法律法规滞后，执法依据不足，职权和责任主体不明确，工作压力大，职能的多元化、保障的边缘化和执法手段的单一性，导致司法警察队伍整体效能的发挥受到限制。目前，一方面，各级人民法院对司法警察工作职责要求己从过去司法安全保障对"物"的单一性，提升到对"物"和"人"司法安全管理与保障的双重性，其期望值越来越高，随之而来的是司法警察工作超负荷、职业风险压力和心理压加大。另一方面，司法警察维护法律的权威与尊严是第一位的，但与司法警察具体职责相对应的司法警察职权，至今没有明确的法律规定，司法警察职责和职权不完善，履行职责法律依据不足，职责与职权在法律层面上存在滞后性和不明确性，导致司法警察在行使职责和职权时依据不足或与现实工作脱节、陷入职责任务不统一、职责履行不规范、行使职权受制约等执法困境，严重制约着司法警察工作的开展。

二、认识所思--司法警察规范化建设是新时期司法警察队伍发展的必然趋势

（一）人民法院司法警察的性质和特点要求我们必须加强队伍的规范化建设。

（二）不断发展变化的新形势客观要求和昭示着我们必须进一步加强司法警察队伍规范化建设。

（三）加强司法警察队伍规范化建设是解决当前队伍建设诸多问题的迫切需要。

三、路径选择--以规范化建设为核心内容，积极探索科学发展路径，大力加强司法警察队伍规范化建设

（一）走单独序列管理之路，真正实行司法警察独立编队管理、垂直领导是司法警察队伍规范化建设与发展的前提条件。一是司法警察人员实行单列制。以现有的12%政法编制配置司法警察的政策标准为基数，由上级法院协同相关组织人事部门，核拨所辖法院司法警察的编制，并由上级警队对所辖警队编制实行责任管理；二是建立全国司法警察统一增长制度。单独预算申报，足额单独下拨；三是司法警察人员实行职级单列制。尽快出台司法警察职务、职级序列和警衔晋升规定，形成常态的晋级晋职机制。四是建议最高院与中组部等有关部门联合下发《关于人民法院司法警察参照公安机关实行单独警察职务序列的意见》，对各级人民法院司法警察的职务配备标准予以明确。同时修改《中华人民共和国人民法院组织法》，增加人民法院司法警察职责、职权和管理等相关内容，纳入全国人大常委会立法程序，将人民法院组织法中第四十条"各级人民法院设司法警察若干人"修改为"各级人民法院设司法警察机构，由所在人民法院和上级人民法院司法警察部门领导，承担保障审判工作顺利进行的任务"。五是实行法警单独序列管理。确立上级法院警队对下级法院司法警察的领导，形成最高院-省高院-中级法院-基层法院法警队伍的警力网状布局。这样有利于上下警力协同形成战斗力，有利于解决司法警察进口和出口的问题，更加有利于司法警察年龄结构的调整。建议全国各级法院司法警察机构按局设置，并统一称谓：最高人民法院设立司法警察部门（司法警察总局），为最高人民法院的二级机构；省以下三级法院司法警察机构均为司法警察局，其机构均为本级副院级规格。省以下法警内设机构分别按相应处、科统一规范设置；即省法院、中级法院内设机构按处设置，基层法院司法警察内设机构按科设置，均为本级法院内设机构规格。这样形成上下协调、内部联动、分工明确的新的组织领导的指挥体制。并与公安机构规格相一致，以便相互配合、相互联动、相互依存和共同发展。

（二）走学习型警队之路，提高综合素质，充分调动积极性和主动性，稳定队伍是司法警察队伍规范化建设与发展的根本所在。学习是每个人的终身大事和要事，学习是我党的优良传统和作风，对于司法警察队伍建设而言，理论是根基，思想是导向。学习型警队组织的核心提高团队智商，让每位警员释放智慧。人民法院司法警察是一支具有武装性质的司法保障力量，这一特点决定着这支队伍必须始终站在时代的前列，政治坚定，令行禁止，与时俱进，开打创新。为了加强教育与管理，要建立政治思想工作的长效机制，教育内容的安排要有针对性，从大处着眼，小处着手，将各项教育活动与司法警察工作实际结合起来，与每个人的思想实际结合起来，切实解决司法警察思想领域里存在的问题，努力提高司法警察的思想觉悟和理论水平，培养服从命令、听从指挥意识，进一步养成扎实肯干、耐心细致、雷厉风行的工作作风，进一步净化心灵，淡薄名利，甘守清贫，始终保持艰苦奋斗、廉洁自律的优良本色。通过制度化、经常化的教育，达到政治坚定、意志刚强、爱岗敬业、无私奉献和清正廉洁的要求，为司法警察工作的不断发展奠定坚实的思想基础。

（三）走专业化发展之路，赋予司法警察明确的执法权能是司法警察队伍规范化建设与发展的核心内容。

我们深知和坚信，在当今的审判工作中，法学理论在不断发展，新的法律、法规在不断出台，新情况、新问题将不断涌现，这不仅对法官的业务素质提出了更高的要求，同样对司法警察提出了新的更高的要求。一切审判活动已不再是一般意义上的机械地套用法律条文那么简单，而是熟识法律、分析情况、正确决断和总结经验的过程，是一项知识含量很高的司法活动。因此，司法警察对审判领域内的各种发展变化要有一个十分清醒的认识，以时不我待、只争朝夕的精神，认真学习，加强培训，更新知识，补充能量，不断提高素质，这样才能适应新的形势。

司法实践中，各级人民法院的司法警察在审判环境、审判秩序、审判效率诸方面起着决定性作用。服务、服从于审判工作，保障审判工作的顺利进行，这是司法警察业务工作的指导思想，也是法警工作的基本出发点。当前，从客观上讲，法警工作服务的范围更广，保障的任务更重，对执行警务的技能要求也越来越高，要胜任新形势下的新类型警务，必须与时俱进，强化内功，以过硬的业务技能来应对服务和保障审判工作的顺利进行。俗话说："艺高方能胆大"。高素质的法警必须具备高超过硬的专业技能，只有技高一筹，才能应对任何情况，才能立于不败之地。

（四）走正规化发展之路，优化司法警察职能配置是司法警察队伍规范化建设与发展的重点环节。

在长期履行职责中，留给人们一个不争的事实是：人民法院司法警察有法定警种的明确规定，无履行法定职责、职权的具体规定，有履行警察义务的相关规定，无执行警务和行使公权力的明确规定，有保障审判工作顺利进行的特殊性要求，无实现保障职责范围内的权能行使规定，留给司法警察的就是虽然有这么一个警种，但是其履职尽责陷入无法可依的困境，正规化发展从何谈起？当前，必须通过修改完善《中华人民共和国司法警察法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《人民法院司法警察条例》等法律规定，确立司法警察应有的执法权。结合当前审判工作实际和面临新的形势，研究出台人民法院涉诉司法安全标准化管理规定、司法警察保障审判和执行工作采取的强制措施及实施办法等。从而确立司法警察权包括（侦察权、处罚权、处置权、检查权、裁决权、监督权）等各项职权，实现与三大诉讼法有关规定的有机衔接，从而保证司法警察完整地行使司法安全管理和保障职能，让其发挥真正意义上的职能作用。

（五）走训练强警之路，加大教育培训的力度，科学组训、灵活施训是司法警察队伍规范化建设与发展的重要举措。教育培训是增强队伍素质的重要举措和关键环节。坚决克服和纠正执法不懂法、程序不合法的问题，在严格执法和文明执法的今天，司法警察既要有一定的法律素养，又要具备良好的业务技能，既要有内功，又要有外功，既要有"软功"，又要有"硬功"。在解决这些问题时，教育训练的内容和方法要改革，要通过严格的教育训练，才能达到真正意义上的目的。然而，教育的途径、训练的组织方法有哪些，怎样把这支队伍带出高素质的队伍，这是我们各级法院和警队要认真研究思考和解决的问题。一是在鼓励大家自学的基础上，要认真组织系统地学习政治理论和专业知识；二是按级培训，突出重点，既要抓好普训，又要重点培养业务骨干，既要抓好典型，又要带动全面；三是要有计划、有目的将有一定发展前途的能人选送院校深造，进行定向培养。同时也呼吁国家警官学院定向招考，培养一批高级警务人才；四是通过定期训练比武活动，切磋技艺，相互交流，促进队伍整体素质的提高。

（六）走规范化建队之路，建立统一规范的职能履行、装备管理和专项经费保障体系是司法警察队伍规范化建设与发展的重要保证。一是规范管理队伍，健全各类规章制度，用制度管人管事，制度既要科学，又要适用；二是规范警务工作，严格认真履行工作职能，既要严格执法，又要文明执法；既要合法，又要合情；既要保证法律效果，又要保证社会效果；三是实行警务装备由警局扎口管理制度，通过建章立制，进一步规范使用保管；四是建立警务专项经费保障制度，完善各级警局装备、制定训练经费的年度预算制度，确保专款专用；五是改善警务装备，定期更换，及时维修，定期检查，确保警务工作需要；六是对安全设施建设要舍得投入，特别是高科技含量的警用装备要有计划、分批次进行购置。

（七）走务实稳步发展之路，同步解决好司法警察工作中的遗留问题是司法警察队伍规范化建设与发展的稳定之策。一是要解决好聘任制法警的问题。一部分法院实行司法警察聘任制，只是眼前和当时的无耐之举和权宜之际，对其参与的工作乃至司法权威带来的负面影响不可低估，应停止继续招录聘任制司法警察，并实现现有各类聘任制司法警察的平稳过渡。逐步取消聘任制法警。一方面，可以通过增编将符合条件的转为正式司法警察；另一方面，可以鼓励他们通过公务员考试转为正式司法警察；还有，就是对现有不能继续胜任的，依合同予以逐渐解聘。根据有关法律规定，司法警察工作具有较强的机密性，所涉国家审判秘密，下一步不实行聘任制；二是妥善处理好司法警察兼职的问题。兼职司法警察的存在，总体上不利于司法警察力量的加强和提升，但也不能完全避免。应通过改革的路径，从实际出发，对兼职司法警察作合理区分，分别提出不同政策；三是妥善解决部分基层法院司法警察职级偏低和职级、警衔等待遇未落实的问题，让司法警察真正感受到以人为本的改革所带来实实在在的成果，这也是稳定队伍之策。

（八）走创新发展之路，适应形势发展需要，优质保障审判是司法警察队伍规范化建设与发展的必由选择。工作在于创新，创新在于发展。任何一项工作四平八稳不是创新，按部就班也不是创新。所以，走创新发展之路是司法警察队伍建设的必由之路，也是唯一的选择。无数事实证明了一个普通道理，只有创新，工作才能出成效，队伍建设才能快发展。在当前情况下和今后一个时期，社会经济的快速发展，审判工作面临着许多新情况和新形势，从而给司法警察工作带来很多新情况和新问题。要适应形势的发展需要，保障审判工作的安全顺利进行，作为法警工作来说，一是要树立创新的理念。没有创新的思想理念，工作上是一种倒退；二是要在工作方法上创新。如服务保障审判执行工作，既要靠前，又要灵活；既要严格，又要文明；既要有好点子，又要有好效果；三是制度上要创新。以前的制度不等于废除和取消，而是要结合新情况，适时制定和修改新的制度；四是工作机制要创新。比如思想政治工作的长效机制，区域间法院司法警察的警务协作机制，处置突发性事件的快速反应机制，与地方公安武警的联动机制和法院机关内部安全工作的协调机制等；五是要创造自己的品牌特色。一个单位和一个部门有了自己品牌特色，可以起到一种示范引路作用，以此来确立自己的地位，为审判工作服务保障大有作为，这才是我们工作上的出发点和落脚点。

（九）走精英化发展之路，远见卓识高起点定位，构建人才高地是司法警察队伍规范化建设与发展的明智之举。实践证明，每个行业都需要有精英，每个岗位都需要有人才，每个环节都需要具体人去协调，这样，工作才能出成效，队伍才能真正有活力。为了司法警察队伍的长远建设，要树立"精英化"人才观，注意在录用人员时引进特色人才，在工作中发现和培养特色人才，在培养中挖掘人才，着力培养一批法律知识深厚、富有远见卓识的致力于研究司法警察队伍发展以及解决各种新情况、新问题的专门人才；培养一批具有精湛业务技能、有丰富训练经验致力于抓训练工作的训练尖子与人才；培养一批骁勇善战、机智灵敏、法律知识和业务技能较为全面的骨干力量，以此带动司法警察工作上层次上水平。

四、结语

人民法院司法警察是一支准军事化的武装力量，有着其独特的职业的特性和工作特点，我们应当从全局的高度和司法体制改革的视野，进一步加深对司法警察重要性的认识与理解；从宏观指导上包括立法方面加之重视，真正使这支队伍执法有据和执法有依；从日常养成抓起，进一步建章立制，加强司法警察部门的内部管理；从点滴做起，务实抓好司法警察队伍的规范化建设，牢固树立长远建设与科学发展的思想，通过持之以恒、坚持不懈的努力，积极推动司法警察规范化建设不断取得新的突破，使司法警察队伍的规范化建设在新的历史时期跨上一个新的台阶。