建立以市场监督为纲的安全监理机制

【前言】建立以市场监督为纲的安全监理机制由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。2形成以监督促管理,以市场促生产的农产品质量监督管理机制 农产品从田间到餐桌,粗略地可以分为生产与市场2个环节。农产品进入流通领域就意味着进入了市场环节。理论上,保证农产品质量安全,应该从产地环境、农业生产资料投入、农业生产过程、贮存、运输、加工、销售、...

作者：赵春明 单位：山西省农产品质量安全中心

古人云“纲举目张”。在实践中不断认识并抓住农产品质量安全监督管理之纲,对于尽快提高我国农产品质量安全水平,保证农产品消费安全具有重要指导意义。借鉴国内外成功经验,结合我国国情,各级政府在市场经济条件下实施农产品质量安全监督管理,抓市场监督就抓住了“纲”。对生产环节的监督管理是“目”。以市场监督促进农产品质量安全生产管理,就会起到“纲举目张”的效果。

1农产品质量安全监督和管理

1.1农产品质量安全监督农产品质量安全监督,广义的主体包括政府职能部门依据法律法规以及相关标准、技术规范对农产品进行的执法性质的监督,有关行业主管部门为加强行业管理而依据标准、技术规范对农产品等进行的行业监督,有关团体、媒体对农产品等进行的舆论监督;用户对所购产品进行的验收和监督。狭义的主体仅指政府职能部门依法实施的具有执法性质的监督[1]。本文的监督指农业行政主管部门的执法监督和行业监督。

1.2农产品质量安全管理农产品质量安全管理的主体应是农户及农业企业。由于我国农业生产处于由传统农业向现代农业转化的阶段,农业经营规模小,产业组织程度低,政府组织也承担一些管理职能。过去我国农产品质量安全管理仅限于收购粮食等农产品时简单的质量检测。20世纪90年代后,借鉴国外先进管理经验,提出了无公害农产品、绿色食品和有机食品标准化生产管理,开始实施从田间到餐桌的全面管理,农产品质量安全管理进入了一个新的发展阶段。由上可见,监督和管理的主体不同,手段不同,但目标是一致的,都是保证农产品的质量安全。管理是直接手段,而监督是间接手段,监督的目的是促使产品或服务的提供者加强质量管理。监督通过管理而发挥作用。

2形成以监督促管理,以市场促生产的农产品质量监督管理机制

农产品从田间到餐桌,粗略地可以分为生产与市场2个环节。农产品进入流通领域就意味着进入了市场环节。理论上,保证农产品质量安全,应该从产地环境、农业生产资料投入、农业生产过程、贮存、运输、加工、销售、消费的各个环节进行科学的、严格的监督管理,但由于我国的国情、监督成本等原因,在实践中,对千家万户实施全程监督是不可行的,也是做不到的,解决这个问题的方法就是抓住主要矛盾,把市场监督作为农产品质量安全监督的纲,把监督的重点放在市场环节。

2.1把监督的重点放在市场上与食品、工业产品生产相对集中,便于监督相比,农产品生产环节监督有很大的难度。究其原因,一是我国农业生产分散、经营规模小、分布地域广大。以山西省为例,仅蔬菜一个产业,至少涉及到百万农户,分布到全省各地,如果严格监督则成本很高,在目前的财力情况下,事实上难于做到;二是农产品生产周期长,监督者只能对某时段,而不可能对全周期进行监督;三是我国农业生产者科技文化素质较低,劳动力向城镇大规模转移使这个问题更加严重,质量管理措施难于落实到田间;四是农业标准化生产刚刚起步,由于标准自身的原因、生产者素质的原因、市场需求等方面的原因,推进困难较大,需要有一个相当长的过程。与生产环节相比,对农产品市场进行监督相对便于操作。因为随着农产品流通方式的不断发展,多数地区或城市,多数农产品集中于几个大的批发市场,集中精力监督好这些市场,形成市场压力,就会督促生产者积极地抓生产环节的质量安全管理,起到“四两拔千斤”的效果。

2.2市场监督形成的3个市场信号促进生产管理随着我国农业市场化水平的不断提高,农产品生产必须以市场为导向,市场对农产品质量安全监督应该具有什么样的导向作用?从加强农产品质量安全监督管理的角度出发,要以市场监督为主要手段,从3个方面形成压力,作为市场导向:一是进入市场的农产品进行定期严格的检验,不定期的抽检,对不合格农产品形成强大的市场监督压力;二是在检验基础上形成的农产品市场供求关系的压力,产品质量安全水平高则价格也高,交易好;三是从长远来讲,在条件成熟时,实施市场准入制度,形成市场准入压力。这3个方面的市场压力产生的市场信号传递给生产者,形成以市场监督促进生产管理的机制。

3监督体系和监督制度

3.1监督体系以市场监督为纲的农产品质量安全监督管理机制,必须具备3个体系,即法律标准体系、检验体系、监督体系。监督体系以法律标准体系、检验体系为手段运行,才能带动整个机制的运行。3个体系要配套,法律标准是监督的依据,检验是监督的手段,三者是相互依存关系,离开任何一个体系,这个机制都无法正常运行。在3个体系建设方面,已经有许多全面的、科学的论述。在实践中,政府有关部门已经对此做了安排部署,体系建设速度大大加快,取得了很大进展。本文不再赘述。

3.2监督制度制度是保证机制运行的软件。当前农产品质量安全的制度散布于诸多的法律法规中。由于执法主体责任不清、制度不健全等原因,缺少一整套可行、管用的制度。农业部门正在起草的《农产品质量安全法》中,把有关制度以法律的形式固定下来,作为农产品质量安全监督的法律依据。制度的设立,要体现监督措施环环相扣,这样运行起来才能发挥作用,才能收到效果。从各地实践看,至少应包括3个方面的制度。认证和标识制度。这是实施监督管理的基础。否则只能以事物(产品)作为监督对象,而不能有效地实施对事物的主体(生产者)的监督管理。鼓励龙头企业、协会、销售大户等各类组织,对蔬菜和水果等农产品正规包装,并注明品名、规格、产地、生产者和销售者名称等标识,然后才能进入市场。逐步在重点城市强制推广使用。大力推进无公害农产品、绿色食品和有机食品等安全性认证。无公害农产品认证作为基本认证制度,实行国家强制性免费认证。在起步阶段,认证标准上不能过分强调与国际接轨,因为我们的产品绝大部分在国内市场销售。更不能脱离实际地与发达国家看齐,我国的市场是由人均GDP1000美元的经济水平形成的,要与这样的经济发展水平相适应。要进一步简化认证内容,简化程序,提高可操作性,由易到难,使认证工作更符合我国农业的实际,防止出现认证形式与内容的背离。检验检测和信息制度。检验检测制度是实施监督的技术支撑。目前,我国的检验检测侧重于政府宏观掌握农产品的安全状况,侧重于为认证服务,而作为监督管理、污染处罚技术手段的功能没有发挥出来。要加大为监督服务的检验检测,扩大范围,增加密度。把例行检验、抽检、自检相结合。根据农业生产季节性强的特点,建立巡检制度,在农产品收购季节,到收购现场进行检验。要把开发、引进快速、简便、经济的技术作为重要内容,这是检验检测制度能否顺利推进的关键。只检验不公布(可称为“抽屉检验”),检测的作用发挥不出来。结果及时地向社会公布,有利于增强生产者和销售者的自我约束能力,推广采用无公害标准化生产技术,也引起全社会对农产品质量安全问题的关注,能够充分发挥消费者和媒体的监督作用。追溯和惩罚制度。这是信息反馈的渠道,也是市场压力传递的途径。对“问题”农产品进行追溯是过程,做出相应的惩罚性处理是结果,通过处理体现制度的严肃性,从而对生产行为构成约束力是目的。上海、江苏实施的追溯信息进行条码查询的经验在有条件的地方可以推广。有关农产品质量安全已有一套法律、法规及罚则。当前,要理顺执法主体,加大执法力度,抓住重点市场、重点品种、重点污染物,对违法者严厉查处。

4机制运行机制

运行的基本思路是用监督形成的信息流,控制农产品物流,在循环往复中不断提高农产品的质量安全水平。其基本过程是,在生产者源源不断向市场提供农产品的物流过程中,启动监督体系,把监督重点放在市场环节,通过检验体系和法律标准体系2种手段,运行检验和制度,对进入市场的农产品进行检验,并向社会检验结果,对合格农产品进行保护,允许销售,对不合格农产品运行追溯和惩罚制度,依法追究生产者、经营者的责任。市场准入、市场监督、产品市场竞争力形成的强大的市场信息不断地传递给生产者,促使其加强产地环境管理、农业投入品管理,进行标准化生产,提高农产品的质量安全水平,为市场提供更安全的农产品。（图略）

5配套措施

保证农产品质量安全,一方面要加强监督管理,另一方面采取相应的配套制度,以确保机制的正常运行。

5.1明确监督主体目前,我国食品安全的管理体制是一个监督环节由一个部门监督,采取分段监督为主,品种监督为辅的方式,由农业部门负责初级农产品生产环节的监督,质检部门负责食品生产加工环节的监督,工商部门负责食品流通环节的监督,卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监督,食品药品部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。显然,这里的食品和农产品是2个概念,两者的关系是农产品经过加工,物理性状发生变化才为食品。农产品市场环节的管理没有明确监督部门,成为监督盲区。借鉴国外成功的经验,借鉴猪肉管理的成功办法,农产品市场环节的监督应该明确为农业部门,从而形成农产品以品种监督为主的方式。农业部门履行监督职能,要发挥熟悉农业技术、掌握农业标准、具有检测检验手段等方面的优势,由农业行政部门制定有关政策,具体监督工作由国家、省、县三级组成的农产品质量安全机构负责。

5.2加快关键技术的开发和引进农产品质量安全技术是实施有效监督管理的基本保证。加快农产品质量安全关键技术的开发和引进应遵循3个原则:一是低成本原则。我国农业生产规模小、效益低,只有低成本技术才有利于市场机制下广泛地推广应用,才具有生命力。二是简便原则。我国广大农民科技文化素质较低,因此,技术要尽可能地物化,减少技术效果对操作过程的依赖性。三是开发与引进相结合原则。对国外已经成熟的技术以引进为主。技术开发和引进的优先领域主要有3方面:第一是替代农药技术。一剂农药,一方关系着农民的收益,一方关系着消费者的食品安全。开发替代农药是当务之急,是监督管理等手段无法代替的,是保证农产品质量安全的必要条件。开发的重点是新型生物源农药,高效低毒低残留农药,解决药效缓、持效期短、范围窄等核心技术问题。第二是速测技术。由于许多农产品具有鲜活的特点,在农产品安全生产、监督管理过程中现场检测、及时定性十分重要。这对速测技术提出了很高的要求。速测技术重点解决5个方面的技术缺陷:速测对象少,目前只能测有机磷、氨基甲酸酯类农药,对其他有毒有害物质的速测技术在生产管理实践中还未曾见到;只能定性,不能定量,准确性差;技术稳定性差,经常出现结果不能重现的现象,引起错案、假案;实用性差,对检测环境要求高,操作规程要求多,使用不简便、实用;成本高,主要检测试剂乙酰胆碱酯酶大部分来自进口,价格昂贵。第三是抗性育种技术,利用现代生物技术加快抗性育种,从根本上减少农药等有毒有害物质的使用。这些关键技术的突破必将大大提高我国农产品质量安全水平。

5.3对安全农产品生产进行政府补贴农产品质量安全监督管理,在严格监督的同时,要体现以人为本的精神,从实际出发,兼顾生产者的眼前利益,不能以牺牲农户和其他生产者的经济利益为代价,在不断发展中解决问题。当前,国家在农产品质量安全方面的投入严重不足,且主要用于政府监督管理体系的建设,增大对生产者、销售者、农户的约束力,对农民从事安全性农产品生产的利益考虑不够。根据山西实地典型调查,农户由目前基本上依赖高毒性、高残留农药进行生产,向采用无公害标准化生产技术的转化的过程中,农田的生产效益会受到一定程度的影响。河北也有类似的调查结果。在这种情况下,国家要保障农产品的质量安全,就应该加大相应的投入。无公害农产品认证、检验检测经费要列入财政预算。有条件的地方,可参照粮补的有关政策,探索对蔬菜等鲜活农产品的无公害生产的补助机制。南昌市对生产无公害蔬菜的菜农进行直补的办法值得总结推广。

5.4加强农产品质量安全宣传培训政府和社会要加强农产品质量安全知识的普及和宣传,利用大众媒体,通过专题、座谈、研讨、现场咨询、公益广告等组织多种形式的活动,引导广大消费者安全消费,提高质量安全意识,并转化为购买力,培育安全农产品市场。同时要加强对农业生产者的培训,推广农业标准化生产技术,使生产者掌握产地管理、农业投入品管理等安全生产知识。加强对农民的教育,提高生产安全农产品的道德水平和意识。