中国3G产业宏观环境及管制政策研究

编者按

2009年中国国际信息通信展览会是3G牌照发放后工业和信息化部主办的首个国际大型信息通信展览会,由此不难预测,3G技术的展示及业务应用的演示将成为本届展会的亮点:2009年是中国3G建设全面铺开的一年,3G网络建设最新进展、3G网络规划和优化方案、3G业务应用、3G终端、3G演进等都是国内移动通信业持续关注的热点。此外,随着全业务运营时代的来临,宽带电信业务与增值服务、移动互联网、宽带无线接入、家庭网络等新业务和新技术也将展示信息通信行业的最新趋势……3G为我国通信业发展带来的勃勃生机,和我国通信业迎接全业务运营时代的全新姿态,都将在本届展览会上一一呈现。

为此,本期隆重推出“2009年中国国际信息通信展”专刊,同业内专家、学者、研究者一起,对我国3G产业宏观发展环境及监管政策进行解读,对3G网络建设、规划、优化的现状、关键问题和经验进行介绍,对3G业务、终端、市场等问题进行研究,对我国运营商的全业务运营策略进行分析。

【摘要】文章首先从基础市场运营结构、移动通信技术和标准的发展趋势、三大国际标准产业链竞争成熟度以及电信产业与金融媒体等传统产业融合趋势对中国3G产业的宏观环境进行了分析,并在宏观环境分析的基础上阐述了中国电信管制政策所面临的目标价值体系上的冲突和挑战,最后,文章提出以TD的市场化和国际化作为首要目标的四维3G管制政策目标综合体系。

【关键词】3G产业环境 管制目标 融合监管 管制冲突

在延后全球3G牌照发放十年之后,2008年,中国政府以采取大规模市场结构重组与3G牌照同时发放的方式,拉开了中国3G产业发展的帷幕。从六家分业运营的结构体制,重组为只有3家的全业务运营结构,尤其是3G移动通信市场从原来的只有两家的双寡头垄断到有三家的垄断竞争。从体制到政策,此次重组对中国的电信产业政策监管提出了新的挑战。这种挑战又由于夹杂了复杂的政治因素的考量、混合了国家自主创新、市场结构调整以及国有资产保值等多维的管制目标需求,而显得尤为困难重重。

1 中国3G产业宏观环境分析

通过研究和分析中国的3G产业管制政策所面临的宏观环境问题,笔者以为,可以从市场结构环境、技术进步发展趋势、3G三大国际标准产业链竞争成熟度以及产业融合四个维度进行剖析。

1.1 中国3G产业的基础运营结构

在电信产业重组之后,中国电信产业的运营结构呈现出明显的强弱配格局。

首先,在业务结构或者地区结构上,三大运营商呈现互为主导的运营格局。从固网业务结构来看,中国电信和中国联通分别是南方区域和北方区域的固网业务主导运营商,而中国移动在全国范围内均是最弱小的运营商;从移动业务结构来看,无论是用户还是网络规模,中国移动无疑是一家主导运营商,而中国联通和中国电信是非主导运营商。

其次,从3G标准的成熟度来看,在所获得的3G牌照中,中国移动作为规模最大的移动业务主导运营商,所获得的是产业链成熟度最低的TD-SCDMA。相比而言,其他两家运营商获得的是相对成熟的WCDMA和CDMA。

最后,从市场结构来看,在移动通信业务上,一家独大是基本的市场格局。中国移动和中国联通在2G时代已经占据了90%的用户市场,尤其是中国移动在2G上积累的超过70%的用户规模所产生的用户锁定效应,是影响未来3G发展的重要环境变量。从2009年三大运营商的移动用户增长趋势看,这种庞大用户规模所带来的惯性对3G管制政策的挑战将是长远的。

基础运营结构和市场结构组成了中国3G产业发展宏观环境的基本面,可以预见在很长一段时间内,会对中国的3G产业发展有着重要甚至决定性的影响。

而在另一方面,中国的3G牌照发放整体滞后于世界上大规模3G牌照发放浪潮十年左右,在这十年间,移动通信技术已经发生了质的飞跃。目前,以LTE为代表的B3G、4G已经从实验室走向试商用、商用,过渡或者替代,这些构成了中国3G产业发展方面的技术基本面。

1.2 中国3G产业发展的基本技术环境及趋势

中国3G牌照的发放是与国家自主创新战略紧密联系在一起的。这也是中国滞后近十年,在2009年发放3G牌照的原因之一:为TD-SCDMA的成熟和确保市场化的成功保留足够的时间窗口。

然而在中国进入3G元年的时候,全球的移动通信技术已经开始进入后3G时代。

3GPP标准化组织在受到IEEE 802.16标准化工作组推出的具有移动功能的WiMAX挑战和冲击的时候,于2004年底,提出了革命性的LTE研究项目。与原有移动通信标准的制定模式不同,Vodafone、T-Mobile、中国移动等7大运营商联合主导了LTE的需求。

从2004年开始,经过SI可行性研究阶段之后,3GPP在2006年9月正式开始了LTE标准的起草阶段。截至2008年,全球主要移动运营商如沃达丰、Verizon、中国移动等均宣布了自己的下一代网络演进计划,而进入2009年后,Telenor集团、Verizon、中国移动、中国电信都已经或者计划在2010年前后开展LTE实验网络试验网的建设和测试。

因此,从技术进步的角度看,中国的3G可能会在商用不久就面临由于技术进步被替代的产业风险。

而另一方面,经过十多年的发展,中国的2G网络从网络覆盖到网络质量乃至业务应用,其成熟度和丰富度已经能够满足大部分用户对移动通信的业务需求,并且从运营商到整个产业链已经产生了规模庞大的沉淀成本。这样也构成了中国3G发展环境的基本技术面。

1.3 3G三大国际标准产业链竞争成熟度

与市场结构、技术进步趋势相似,影响中国3G监管政策的另一个要素就是国际三大3G标准的产业链成熟度。

众所周知,TD-SCDMA真正市场化进程是在2008年开始的,而彼时其他两个3G标准早已渡过了最开始商用时的终端匮乏、产业链力量薄弱、应用匮乏、网络设备不成熟等问题集中爆发的阶段。与TD-SCDMA相比,WCDMA和CDMA2000经过近十年的发展,已经具备了在中国市场攻城略地的强大竞争能力。

而TD-SCDMA,从2008年开始,也不过是刚刚完成从试验网到商用网的转变,在终端、测试、芯片、网络等环节仍面临巨大挑战。从公开的数据来看,对TD-SCDMA来说,在网络质量上能够不比2G网络差成为运营商设定的主要目标。也有数据表明,在网络优化和建设上,TD-SCDMA难度数倍于2G的GSM。这些都表明,在产业链的成熟度上,自主知识产权的3G标准TD-SCDMA处于夹缝中的尴尬竞争劣势将在一段时间内存在。

与技术比较劣势相比,三大3G国际标准在全球市场的份额已经成为一个标准能否有效存在和发展的另一个决定性因素。在所有标准中,WCDMA无疑获得了全球范围内主要运营商的支持。在3G向4G演进的过程中,高通在2008年底前宣布放弃UMB,专攻LTE,成为市场选择标准的一个典型案例。那么,对于中国的3G政府监管政策来说,所有管制政策的出台,都要考虑产业成熟度和国际化程度所带来的此消彼长的影响,这是必须纳入关键考量的外部要件之一。

1.4产业融合应用需求成为3G发展的宏观外省需求变量

信息和通信产业之间的融合以及信息通信产业与传统工业的融合,已经使原来泾渭分明的产业边界变得模糊,而在融合边界催生的新的融合应用需求将对中国乃至全球3G产生决定性的结构影响。

3G的高带宽为互联网的移动化奠定了技术基础。以IP技术为基础的传统互联网应用对移动化的强烈需求,使移动互联网成为IT与CT融合的新产物。在移动互联网时代,移动终端成为用户接入的第一入口。移动终端成为3G与互联网、工业、金融、媒体、广电等其他产业融合的汇聚点。

最明显的就是移动终端的媒体化趋势。手机报作为传统新闻行业与移动通信的融合应用,其在中国的用户数和发行量已经远远超过了任何一家传统媒体的订阅用户数和发行量。以中国移动公开透露的数据为例,截至2009年5月,中国移动的手机报用户已经超过4000万。除此之外,基于移动终端的移动广告业务、手机视频业务,使移动终端早已超越了作为语音通话工具的范畴。

而与金融行业的融合,则是3G应用融合的另一个重要趋势。在日韩等3G先行的国家,移动支付(手机支付)已经成为重要的基础性3G应用。中国工商银行在2009年7月宣布推出3G版的手机银行,而中国移动也推出了基于话费账户的移动支付业务。手机在金融与移动通信的融合中,成为一个新的金融工具。

除了互联网、媒体、金融、广电之外,其他传统行业与移动通信的融合需求也成为3G发展的重要驱动力,而这所有一切,都对现行的政策监管体系提出了新的挑战。

2 3G管制政策目标价值体系的冲突和挑战

电信行业的政策管制目标,一般分为效率目标和公平目标两种。通过对中国3G产业发展宏观环境的分析,我们可以推测,效率目标或许将成为监管政策的首要价值判断基准。

笔者认为,中国3G产业的宏观环境,给政策监管提出了极大挑战。监管目标的复杂性和相互之间的不可调和的冲突,让监管政策的制定陷入了两难境地。

基础运营结构格局与国家自主创新战略目标要求的潜在冲突使得监管政策的制定存在双重价值判断基准。3G牌照发放后产业发展是否取得成功,将以TD-SCDMA是否成功市场化并具有国际竞争力作为主要参照标准。然而,由于基础运营结构的强弱配格局,将使市场结构调整目标与这一目标产生冲突。由于中国移动在移动通信市场作为主导运营商的同时又承担着TD-SCDMA的运营和市场化和国际化重任,市场结构调整的管制政策,例如不对称价格管制或者携号转网等措施必将对TD的建设和运营产生重要影响。这种价值目标体系的冲突置监管政策的制定者于两难境地。

三大国家标准的产业链成熟度成为TD-SCDMA国际化竞争优势建立的主要障碍。目前来看,一方面WCDMA和CDMA2000标准在中国的网络建设和市场发展,使国外的大型通信设备制造商由于不存在任何进入中国市场的壁垒而没有足够的压力和动力去参与和促进TD-SCDMA成熟和国际化;另一方面,其他国际运营商也不存在其用户漫游至中国时存在制式不一致的障碍,这也导致它们没有足够的市场压力促使其选择TD-SCDMA作为技术选择路线。或者说,在没有其他显性强制性管制政策约束的条件下,掌握着国家标准话语权的国外设备制造商和运营商,是不会有主动提高TD-SCDMA国际化竞争优势的意愿的。

技术替代风险、规模巨大的存量资产的沉没以及国有资产的保值增值成为难以调和的矛盾目标。LTE(或者说4G)在中国3G牌照发放后的试商用以及商用,有可能导致中国3G的大规模资本投资沉没。这是由LTE技术本身革命性的演进所导致的:LTE采取的全新的网络结构和物理层技术,以及在很大程度上牺牲了的后向兼容性能,使运营商在网络建设时系统设备和终端设备,均需进行替换。这种技术进步所带来的替代风险成为中国3G产业资产保值增值的潜在杀手。同时,运营商在2G时代形成的庞大规模的存量产业资产,又由于3G与2G在业务和应用上的相似性而产生直接替代竞争,也成为国有资产保值和增值目标的重大挑战。

3G产业与其他产业的融合应用,对目前垂直行业监管体系及其政策协调机制提出了新的需求。移动终端的媒体化、金融工具化、信息化趋势,使原先毫不关联的产业在移动终端这一载体上,由于融合应用出现了交叉。以移动支付为例,运营商开展的小额支付或者以话费作为账户的手机支付,已经使电信运营商进入了金融服务业,那么,对电信与金融融合边缘金融业务的监管就成为电信管制当局和金融管制当局进行政策协调,建立统一的融合监管体系的直接需求。而在电信业与广电业融合的过程中,移动终端成为第五媒体,对于监管当局来说,媒体行业与电信行业融合应用的出现,也需要在电信与广电部门之间形成协调一致的政策监管机制。

3 3G产业管制政策协调目标体系

由于3G宏观产业环境的复杂性,在3G政策监管体系的设计上,笔者以为,首先需要建立一个主次分明、协调一致的目标体系,才能指导3G监管政策的制定、执行和优化。

除了电信管制中的公平和效率等通用目标之外,笔者认为,在3G管制政策制定上,需要建立一个符合中国3G宏观产业环境的目标体系。

首先,TD-SCDMA标准成功的市场化和国际化应成为3G管制政策的首要目标。由于其他两个标准对于中国实施国家自主创新战略,谋求国际标准话语权将会产生阻碍和替代作用,因此,中国的3G产业管制目标必须与国家战略目标保持一致,尽可能减小这种阻力和避免话语权竞争替代效应的出现。

其次,市场结构均衡调整应是3G管制政策的第二目标,并在必要的时候服务于首要目标。应该说,移动通信业务在很多国家已经不再列入电信行业的强垄断业务,而在中国市场,电信行业市场结构的失衡,尤其是中国移动的一枝独秀,从电信管制的经济学和社会学影响来看,并没有产生垄断者滥用市场势力破坏竞争损害公众利益的行为。同时,由于中国三大运营商同属国资委的特殊资本结构,衍生的国有资产保值和增值需求,注定市场结构的均衡不应该也不会成为电信管制政策的首要目标。

再次,减少重复投资和减缓资产迅速沉没应成为3G管制政策设计中的第三个目标,以此防范由于无序竞争和技术进步替代的风险。重组前,电信企业是分专业运营,全业务牌照颁发后,对于在固网业务和移动业务互为主导运营商的中国移动和中国电信、中国联通以及在南北地区互为固网业务主导运营商的中国联通和中国电信来说,如果没有电信资源共享的管制机制和协调机制,将会给运营商带来很大的重复投资冲动。世界上很多国家都对电信网络的开放、分拆和定价问题做出了具体规定,而在我国只有难以操作的原则性规定。而后3G乃至4G技术的进步,对3G投资造成的替代沉没风险要求3G管制政策的目标设计必须建立最大限度的资源共享强制技术规范体系,而这种强制技术规范体系的实施,必须依托显性的管制政策设计和监管。

最后,3G管制政策的目标必须以促进产业融合、创新3G应用为终极应用价值判断目标。3G乃至4G移动通信技术与传统工业和服务业的融合,要求3G的政策监管也必须与其他产业的监管政策进行融合,尤其是作为国民经济基础设施产业的金融服务业与电信产业的融合,这迫切需要打破部门行政壁垒,构建一个大监管体系。这种监管体系应是在部门利益折衷和协调的基础上,从政策上降低原本相互隔离的两个产业中的主体进入彼此产业的壁垒,并最终促进产业间融合应用的发展,从而提升整个社会的工业化和信息化融合水平。

以实施国家自主创新战略为终极目标指向,笔者以为,以TD的市场化和国际化作为首要目标,以市场结构调整、国有资产保值增值和促进融合应用顺序作为次要目标并服务于首要目标的的3G管制政策目标综合体系,或许是在不对称相互失衡的市场运营结构、3G被4G替代过渡的技术风险、争夺国际标准话语权面临的产业链竞争劣势以及电信产业与金融、广电媒体等行业的融合趋势内外宏观环境下最不坏的选择。

4 结束语

可以说,在全球范围内,还从来没有一个电信管制机构需要面对如此复杂的目标调控体系。因此,审慎的对中国3G产业所处的宏观环境做一个全方位的梳理和研究,建立一个有效制度供给的政策监管机制,具有极其重要的理论现实价值。也只有在弄清楚中国3G产业发展的内部和外部环境、了解我国3G产业发展所面临的问题之后,才能制定一个符合国家、产业、企业、社会利益的综合协调的管制政策目标体系。也只有这样,每一项管制政策的制定和执行才不至于偏离正确的方向。

参考文献

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