当代中国户籍制度变迁分析与思考

摘 要：从政治学的制度变迁和公共政策理论、经济学中的新制度经济学和公共产品理论、社会学的公民权利等不同视角分析探讨了当代中国户籍制度的变迁过程和制度的内涵、发展，对现有户籍制度研究共识进行了分析与思考，探讨了现有户籍制度的发展及其改革的方向。

关键词：户籍制度；制度变迁；公共产品；改革方向

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）10-0061-03

半个多世纪以来，户籍制度作为一种强制性身份制度，一直牵连着全体国民的切身利益，特别是改革开放以来，中国的户籍管理制度不断受到来自学术界的批评，绝大多数的学者都将户籍制度视作阻碍我国合理的城市化进程的最关键的要素。本文从政治学的公共政策理论和制度变迁、经济学的新制度经济学和公共产品理论、社会学的公民权利视角对当代中国户籍制度的变迁、发展和户籍制度改革的方向进行了探讨。

一、当代中国户籍制度变迁与发展的理论分析

在新中国成立的60余年中，我国户籍制度经历了几次重大变化。新中国建立初期，政府在法律上对迁徙自由持肯定态度；1958年，我国颁布《中华人民共和国户口登记条例》，二元制户籍制度正式形成，随后直至“”结束期间都采取强制性规定阻止、控制城际间、城乡间的人口迁移，70年代末提出“农转非”并逐步放宽资格限制，80年代出现和推行“蓝印户口”，90年代推行社会主义市场经济以来各地方政府出台了新的户籍管理政策。虽然户籍制度在数十年间经历了多次的改革和变迁，但总体上来看，以控制人口流动为目的的户籍制度并未发生实质性的突破，之前的改革并未触及户籍制度的根本。

从公共政策理论出发，徐琴将户籍作为独立的对象，探讨其政策环境及决策者观念与户籍管理制度之间的互动关系[1]。根据公共政策的功能划分，将户籍政策定义成了具有双重功能的公共政策，在分析为何中国的户籍管理制度会演化成如此强有力的控制性政策时，提出了将政治因素和社会经济因素整合，决策层的意识形态和对社会经济运行状况的判断和分析是决定公共政策走向的关键变量。决策者在意识形态领域和福利分配方面的认知不全面和不深刻导致了中国采取了严格的户籍管理制度和限制性政策，最终也无意外地导致了城市和农村发展极度不平衡和畸形化。笔者认为从户籍制度这一公共政策的实然存在状态出发，户籍制度的变迁是有内在逻辑和历史支持的、持续发生的历史过程，解释这种变迁的模式和内在机制的研究成果，解决农村问题的根本长远之路在于发展城市。如果建立相应的城市准入制度。明显与现代社会中普遍认同的公平公正的精神相冲突，而且实质上不可避免地造成农村精英和高租金同时向城市流动，二元化的结构进一步扩大，故笔者认为这一取向与城乡可持续发展的目标相悖，存在不合理性。

王浦劬和王清等以城市为分析单位，讨论了这一共同体之内不同群体间的户口利益分配问题[2]。并将中国的户籍制度划分为了三个历史阶段，首先是利益的初始均衡，政府通过城市户口迁移行政许可证、户口-票证制度和个人利益公共权威性分配机制三项制度安排很好地发挥了户籍制度作为“守门员”的作用。随之是利益失衡后的制度性矫正，政策调整和政策创新下产生了“暂住证、当地城镇有效户口、居住证”等替代性制度和机制。政策调整是以不触及城市户籍制度作为资源分配基础这一根基下，政府对私人物品或公共物品的分配机制进行改革。而政策创新则指的是在不改变原有户籍制度的框架的前提下，创设新制度的变种，使户口利益排他性降低。但是对户籍制度的改革分析仍然停止在目前已出台的政策调整和创新如蓝印户口和居住证上。笔者认为更值得进一步探讨的是从制度变迁，尤其是制度替论和利益均衡来分析和验证当代中国户籍制度，探索如何解决好新制度和旧制度下并存的矛盾，而这种利益均衡的实现程度究竟能有多少，这也是本文的延伸和亟待解决的问题。

葛笑如从社会劳动力的角度将户籍制度定义为经济制度[3]，运用产权理论这一理论框架，将户籍制度诠释为对劳动力这一生产要素的产权安排并分析这一制度变迁的原因，并分析得出这一制度使劳动力这个生产要素的所有权和收益权不统一，因此是不合理的。进一步通过对二元户籍制度下农民和城镇居民的经济分析，得出了农民在这一制度下支出是明显大于收入，而城镇居民的收益也只是暂时的这一结论。再结合中国社会整体进行经济分析，强调目前我国社会的劳动力产权结构使劳动力已经达到了生产可能性边界，这种高成本低收益使制度创新即对劳动力生产要素的重新界定成为了历史的必然。而在笔者看来，从新制度经济学角度，尤其是产权结构的框架理论来分析中国户籍制度，必须有这一过程的经济学相关的图表和数据的分析，缺乏从经济学的视角分析户籍改革的出路，也没有注重政府和其他权力主体之间的博弈，这一前提下，我国户籍制度改革是不可能成功的。

杨占营和吴诚毅等学者首先将我国目前的户籍制度改革阐述为政策悖谬的现实反映，运用公共产品理论中的“连带供给下的用脚投票理论”，认为政府应通过政策干预分别对一定城市的迁入迁出者予以课税和补贴，改变二者对城市福利的预期，以达到社会人口的最优分布[4]。提出了集权化和分权化两种解决方案，指出将小城镇作为大城市“减震器”作用的失效和相应的激励迁移动力机制的缺失，而“城市准入制度”的政策导向将会使城乡二元分离更趋严重，提出要对小城镇予以支持，农村予以补贴而大中城市有区别的征税等综合性政策避免城市中心主义倾向，增强中小城市和农村地区的福利和吸引力，以取得人口与资源的最优配置。从公共产品视角分析，笔者认为杨占营和吴诚毅的“连带供给下的用脚投票理论”及其产生的集权和分权的两种改革路径很好地描述了不同地域户籍改革的差异性现象，但没有进一步深入探求这种差异现象的内在形成机制，而且从实际操作性来看，集权化方案在实际操作中将面临一系列的问题，如“最优人口规模”的标准如何设置，而这一方案必然将会遭受到大中城市市民的反对，且可能会变成政府变相敛财的工具。

陆益龙将户籍制度界定为“黏附性制度”，认为户籍制度并不是自成体系的，而是黏附着各种措施和利益[5]。城乡一体化，淡化户籍边界；减少行政干预，让市场规律自发调节。论述了户籍身份和公民身份的差异，户籍制度是城乡差别、地区差别和部门差别的重要形成因素，转换户籍管理的功能，完善对户籍制度的立法，真正实现保护公民权利和社会公共利益的目标。笔者认为从中国的实际约束条件来看，作为一个有着“全能主义”传统的国家，政府应在改革户籍管理制度、适应开放型社会的需要实行动态管理、从户籍制度剥离各种特权和利益分配、减少社会不平等的现象中起到更加突出的作用。

二、当代中国户籍制度变迁、发展及其改革的思考

目前对当代中国户籍制度变迁研究达成如下研究性共识：一是对户籍制度形成时期的政策背景和选择，即新中国户籍制度起源的原因在于重工业优先发展战略和人口盲流；二是户籍制度的制度特性是中国户籍制度作为一项重要的行政管理制度，制度的功能主要包括了劳动力要素分配、福利分配等；三是户籍制度弊端和改革的必要性及紧迫性是因为户籍制度已是弊端重重，且与我国现有的社会经济环境不相适应，必须加以改革并加快改革步伐。笔者认为当前中国的户籍制度的研究和改革在以下几个方面应予以更多的关注。

第一，政府在户籍制度改革中的作用应该更加被突出。户籍制度作为一项明显打下了中国烙印的社会制度，它的功能与其他国家的户籍制度有着根本性的区别。西方发达国家多采用功能专一分工明确的多项制度安排组合，来实现人口社会化管理的目标。而在同样具有东方文化背景的日本也实施了户籍制度，但不具备中国户籍制度调控城市化人口流向和流量的阀门功能[6]。而很多发展中国家走的是资本主义发展道路，户籍管理制度方面基本与发达国家相近，只是在控制“过度城市化”方面有一些特殊的措施。而我国的户籍制度除了发挥人口管理的基本职能，还履行了资源分配、社会控制、调节利益冲突等功能，因此带有极强的政治色彩。实际上，户籍制度是政府出台的强制性综合制度，其功能自然是由政府所界定的。此外，户籍制度的政治性也决定了在推进户籍制度改革过程中政府占据了主导地位，强调政府的作用，重新从政治权力的视角分析户籍制度的成因和改革方式是非常必要的。

第二，利益相关者之间的博弈应该得到更多的重视。从我国目前的政治经济社会发展的大背景来看，市场经济的深入和民主政治的发展是必然方向，随之我国各政治主体间的博弈也在不断加强。虽然当前中央政府在博弈格局中仍处于明显有利的地位，但其他政治主体的力量也不容忽视。在政治学上有种观点，一项制度能否产生、延续或变革，并不完全取决于观念的正确性或经济效益的提高，更要取决于政治主体间权力博弈的结果。陆益龙曾在他的著作《户籍制度：控制与社会差别》中将户籍制度的利益相关者分为户籍管理者与被管理者，城镇户口身份者与农村户口身份者，本地人与外来人口，以及政府与个人[7]。但是，这样的划分方法是在社会学的框架下进行的，总体上来看仍然圄于城乡结构的社会学分析视角。而成功实现户籍制度的良性改革需将所有利益相关者纳入考虑范围，尤其是政府。因此，在笔者看来，可以将户籍制度的利益相关者划分为如下几类――政府（中央政府/地方政府）、个人（城市居民/农村居民；本地人/迁入人）和企业（雇佣农民工的企业）会更为恰当。而这三方的博弈结局将直接决定户籍制度改革的走向。

第三，整合吸取各学科分析精华。各学科的学者应用本学科的知识对户籍制度提出了珍贵的意见，对此应加以充分全面的考量，整合吸取这些研究成果。可以从政治学角度出发进行制度分析，综合吸纳社会学、人口学、经济学、法学等学科的观点。在研究中有以下几个要素特别值得重视：（1）旧制度的影响。这主要属于社会学和人口学的研究领域，1958年以来，以控制人口流动迁移为主要特征的户籍制度对我国社会结构产生了深刻的影响，也正是由于路径依赖的存在，在改革户籍制度的过程中，这种影响是不能被忽视的。（2）新制度的效益。这主要属于经济学的研究范畴，政治学在吸收“效益”这个概念之后将其含义政治学化。因此我们引入效益作为标准来衡量户籍改革。除了经济学家所认同的改革户籍制度将使社会福利提高的经济效益外，政治学将“效益”的内涵丰富化，增加包括社会稳定、提高政权合法性等。法学家和社会学家都强调迁徙自由是一项基本人权，旧制度下不同权力主体间的冲突会催化新制度的产生，政府、企业、个人三方权力主体将是户籍制度改革的重要参与力量；平等和人权观念的兴起，也进一步促进平等公民身份的实现。这些观念的兴起也会成为促使旧制度发生变革的重要推力，所以很有必要纳入政治学的研究中。

第四，宏观与微观要相结合。其实也就是制度环境和个人行为的结合。制度的形成和变迁既要受包括经济、政治、社会、文化等等多种宏观制度环境的影响，即伊斯顿政治系统论中所提到的“政治体系所处的环境”，同时也要受生活于其中的个体理性选择的影响。从不同专业的范畴来看，社会学家和法学家分析前者相当擅长，而经济学家分析后者则颇有心得。政治学视角的分析将制度作为核心，不论是社会环境还是个人行为都要服务于制度的构建和变革，所以宏观和微观二者缺一不可，二者结合才能深化对制度的理解。

第五，户籍制度改革的推动首先需要中央政府的大力推动，同时要保证地方政府在改革动力、改革方式和改革措施上都与中央政府相对吻合，这样才能避免政策执行过程中的抵制或扭曲。而且户籍改革要抓住户籍制度问题的核心即与户籍制度相配套的福利制度。给予落户人口真正的权益保障，保证其与迁入地居民享有同等的福利待遇。从而改变之前户籍制度仅限于对人口流动控制的松动的调整，而从根本上调整户籍制度的利益分配功能。而究竟能否实现城乡利益分配均等化，这将是户籍制度改革的“关键点”。而在新的制度成型之后，笔者认为制定出台《户籍法》，以法律这一根本准绳保证户改的顺利进行，避免政策的随意性，是户籍改革深化阶段较为合理的选择。从长远看，笔者真正期待的是运用城镇化这一必要手段，在中国实现人口自由迁徙这一户籍制度改革的最高价值取向。

参考文献：

[1]徐琴.中国当代户籍制度的演变――公共政策的功能变迁[J].学海，2000，（1）：83.

[2]王浦劬，王清.制度变迁模式新析：利益均衡与制度替代――以当代中国城市户籍制度变迁为验证[C]//21世纪的公共管理：机遇与挑战――第三届国际学术研讨会文集，2008，

[3]葛笑如.中国二元户籍制度的宏观介析――新制度经济学的视角[J].湖北社会科学，2003，（9）：67-69.

[4]杨占营，吴诚毅.当代中国户籍制度变迁的困境及政策选择[J].南京人口管理干部学院学报，2003，（4）：25-29.

[5]陆益龙.户籍制度改革与城乡关系的协调发展[J].学海，2001，（6）：57-62.

[6]蓝海涛.我国户籍管理制度的历史渊源及国际比较[J].人口与经济，2000，（1）：37.

[7]陆益龙.超越户口――解读中国户籍制度[M].北京：中国社会科学出版社，2004.