完善我国养老服务业税收政策的思考

摘要：我国养老服务业仍处于初级发展阶段，加快转型期我国养老服务业发展，成为全社会关注的一个重大民生议题。本文面对老龄化现象日益严重的现状，如何充分发挥税收政策效应，促进养老服务业发展，满足老年人日益增长的现实需求，提出了一些完善养老服务业税收政策的建议。

关键词：转型期 老龄化 养老服务 税收减免 政策

中图分类号：F812.42 文献标识码：A

我国步入老龄化社会，党的十提出“要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”， 对于养老服务业的发展政府给予了高度重视和支持。但从总体上来说，我国的养老服务业仍处于初级发展阶段，通过税收政策引导养老服务业健康发展具有重要的现实意义。

一、我国养老服务资源现状

（一）养老服务业的社会福利性和市场经营性

社会对养老的重视和投入的增加，使我国养老服务业获得较为迅速的发展，政府部门以及社会团体或组织为老年人提供无偿服务或低于市场价格的服务，这些服务属于公共物品或准公共物品，具有社会福利属性。养老服务业作为第三产业中的特殊产业，也和其他产业一样具有市场经营性。为了满足老年人更高层次的需求，市场和社会按一定价格向老年人提供商品和服务，具有盈利性。养老服务业兼具社会福利性和市场经营性，这是其特殊性的表现。

（二）养老服务主体和服务的局限性

我国颁布多项政策法规来支持、引导养老服务业的发展。就养老服务的供给主体而言，现主要限于公办的养老机构，民办养老机构相对而言发展缓慢。公办养老机构因为由政府投资，在土地、设备、资金等很多方面有优势，但床位紧张，入住限制较多，难以提供覆盖广的养老服务及产品。民营养老机构定位不一，因为资金投入、利润回报、人才缺乏等因素举步维艰，提供的养老服务及产品也参差不齐，覆盖面有限。

（三）养老服务资源配置的非均衡性（参见表1）

由表1可见，截止2014年，我国每千名老人占有养老床位27.2张，与发达国家每千名老人占有养老床位数平均约70张的水平相比，有很大的差距。连续四年养老机构提供的床位数与收养老人的数量相差越来越大，就人力资源来说，我国需要的养老护理人员数量大约在1000万人，而根据现有公开数据，当前全国养老机构人员不到100万，持证上岗的人数不足2万，缺口已达千万级别。2013 年底，民办机构提供的养老床位数只占总床位数的33%左右。因此，养老服务人员的数量和质量远远落后于老年人的服务需求。

二、我国养老服务业的税收政策分析

（一）养老服务业税收政策概况

1.增值税

营业税改征增值税试点过渡政策规定中免征增值税项目（财税〔2016〕36号）为：养老机构提供的养老服务；家政服务企业由员工制家政服务员提供老人护理等家政服务取得的收入；涉及家庭财产分割的个人无偿转让不动产、土地使用权。

2.所得税

符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；企业缴纳的基本养老保险、基本医疗保险和基本失业保险允许在企业所得税前扣除；企业缴纳的补充养老保险和补充医疗保险分别在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除；超过部分，不予扣除。

按照国家统一规定发给干部、职工的安家费、退职费、退休工资、离休工资、离休生活补助费，免征个人所得税。残疾、孤老人员和烈属的所得，经批准可以减征个人所得税。对个人实际领取原提存的基本养老保险金、基本医疗保险金、失业保险金和住房公积金时，免征个人所得税。

3.其他税种

养老院占用耕地，免征耕地占用税；对非营利性养老机构自用房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税；财产所有人将财产赠给政府、社会福利单位、学校所立的书据，免征印花税。

（二）养老服务业税收政策的不足

1. 养老服务业税收政策系统性缺失

我国颁布的关于养老服务业的税收优惠政策，目前多数是以通知、暂行条例、意见、补充说明等形式，分散于各政策文件中，立法层次较低，界限不够分明，规范性不强。各地区制定各自的优惠政策，缺乏有效的协调配合，不利于形成系统的税收优惠体系。由于各项政策措施颁布时间不一，会出现有效日期不连贯、政策未能很好衔接和适用政策不清晰的情形，影响养老服务业税收政策的导向性。

2. 养老服务业税收优惠对象偏向性定位

大多数享受优惠税收政策的养老机构，是福利性、非营利性的养老机构，而具有营利性质的民办养老机构的税收优惠远不如前者。养老机构能不能得到税收政策的实惠，关键在于能不能被民政部门认定为非营利性的养老机构。这种偏向公立性、非营利性养老机构的定位限制了民间资本的进入，不利于利用社会力量办养老机构。

3. 养老服务业税收优惠力度充分性缺乏

养老服务业税收优惠政策对养老服务涉及面相对较窄，主要面对养老机构等基础“硬件”设施，而忽视了对诸如老年法律援助中心、老年维权协调组织、老年学校、老年活动室等“软件”建设的支持，针对老人的运动、旅游、咨询、婚介等服务更为缺少明确的税收优惠规定。老年人自身的税收优惠政策中，老年人再就业方面，税法只规定对高级专家因工作需要延长离休、退休，其工资、薪金所得免征个税，未提及其他老年人再就业所得的优惠。对抚养老人的家庭成员、养老护理人员，还有老年人借贷款及老年人理财、老年用品制造生产等方面都缺乏税收优惠支持，税收优惠政策的激励性不足。

三、完善我国养老服务业税收政策的建议