广东:第三方立场与竞争模式

广东财政绩效管理实践在全国起步最早，经过多年探索，到目前为止，形成了从事前的绩效预算、事中的过程管理、事后的绩效评价全过程绩效管理链条。全国财政绩效管理课题组主笔、广东省财科所许航敏博士表示，“第三方”的立场，和财政资金的“竞争性”管理模式，是广东绩效管理体系建设的最核心理念。

政府支持下的绩效

《新理财》：许博士，您认为广东作为财政绩效管理起步最早的地区，与当地政府的支持有没有联系？

许航敏：当然有，整个财政理念上的转变不可能没有政府的支持。但广东可能比较特殊的一点在于广东模式是在中国本土研究、发展起来的预算管理方式，符合广东人敢为人先、解放思想、务实求真、讲求实效的特点。所以我们认为，广东财政在绩效方面的做法并非是“说服”当地政府的支持，而是从一开始就异曲同工，因此一拍即合。

说到这里我要先介绍一下“广东模式”。我们的财政绩效管理包括财政资金的绩效预算评审、财政资金跟踪管理、支出后项目绩效评价、绩效面谈及绩效问责等，涵盖了财政资金的事前分配、事中管理、事后评价及问责的全过程管理环节。

《新理财》：您说当地政府也注重财政绩效管理体系的建立，这是为什么？

许航敏：如果说财政绩效管理的目的是“管花钱的效果”，那么政府绩效管理的目的就是提高政府执行力。而财政绩效管理恰恰也是提高政府执行力的一个重要环节。

政府执行力之所以弱，原因在于计划经济体制下延续的行政分权和市场经济体制下的不合理财政分权，部门单位相关责任人责任缺位，利用掌控的财政资金分配权，在追求自我利益最大化的意识驱使下，不遗余力地满足自己行使权力、获取利益最大化的欲望。加上财政分配制度实行的是“人为分钱”而不是“制度分钱”，在“信息传递双轨制”的信息不对称的情况下，部门单位跟财政部门展开博弈，使自身的责任虚化，利益实化，由此导致了政府执行力弱的局面。

第三方与竞争性分配

《新理财》：我们一般把绩效管理分为事前管理和事后评价，您认为“广东模式”更偏向于哪个方向？

许航敏：这个问题很多人问过。其实这是一个思维固化的结果，为什么要偏向？为什么不能都管起来呢？既然财政要负责资金的全程，那么绩效管理也应该是一个全程的工作。但如果非要分一个轻重的话，我们还是偏向于事前管理，严进严出，防患于未然嘛。

《新理财》：但严进严出是不是会影响其他部门的情绪和积极性？

许航敏：这就涉及到一个评价者身份的问题。我们的专家库既有财政部门的，搞财政科研的专家对于资金使用进行绩效管理，也有各部门的专家，也有各个行业的权威专家。靠财政一家评价各部门肯定有意见，那么这个评价人就必须尽量站在一个第三方的位置上。

而专家组的绩效跟踪也不是一次解决的。我们建立了一套针对用钱单位部门的微观纠错机制，根据其预算申请的目标和方案，专家绩效预算评审时提出比较中肯的意见和改进措施，督促其不断地完善方案质量；在执行方案过程中，运用中间过程管理，及时问责和评价，追踪项目进展情况，发现偏差，即刻纠正，做到防微杜渐，而不是等到出了严重问题才来解决，把损失降低到最小程度。

这也就回答了你刚才那个问题，必须全程跟踪这笔资金，才能说是一个合格的绩效管理方案。另外我们设立的竞争性的财政资金分配方案，也在里面起了很大的作用。

《新理财》：竞争性分配是什么概念？

许航敏：我们在财政资金的分配上设立了四重竞争：按照“大事优先、民生优先、绩效优先”的原则，对于项目排序还要按照“有多少钱办多少事”，量体裁衣的原则，就使得不是所有的项目都要安排资金，这是第一重竞争性；按照有绩效做事的绩效管理原则，单位申报的项目必须按照申报要求填报四大项内容，准备工作充分、科学、细致，能够保证项目真正实施成功，才有资格进入到安排资金的项目库中，这是第二重竞争性；根据绩效累进的特点，预算单位必须将专家上一年项目的评价和批评意见予以充分吸收，才有资格在新的一年预算安排中拥有分到资金，落实自身工作任务的条件，这是第三重竞争性；预算申报能否成功、绩效评价、绩效审计、绩效问责的结果好坏都直接影响到单位和责任人在上级领导的认同度，一些地方政府的效能考评也将财政资金绩效管理的结果予以确认吸纳，这就形成了第四重竞争性。

竞争性分配模式与珠三角模式本质上是统一的，都是在管理过程中都突出强调程序正义；都是引进专家参与评价、通过竞争性实现绩效；都是遵循“公开、公平、公正”的分配原则；都是通过绩效管理机制使要钱主体形成自我承诺自我承担责任、都形成了系统的管理模式。

约束与激励

《新理财》：那您是否认为现在的“广东模式”很好的约束了一些部门的不当行为？

许航敏：这还是回到了第一个问题的范畴，就是政府执行力的建设。管理措施如果约束不到主体的行为，通常其作用难以奏效，因为主体内心的想法和目标是难以测定的，只有通过其行为来测定，政府执行力弱也由此产生。而执行力弱又通过组织形式反向绑架了整个政府组织，因此政府治理不仅要通过组织形式的思想方式，还要通过对主体行为的约束来共同完成。

广东模式通过对具体管事和经办事情的具体人的行为进行规范和纠错，通过强大的外部压力机制逼使这些人来约束自身的行为，预防小错的发生，有了小错后能及时纠正自己，从而通过约束主体的行为而建立起了一种防错和纠错的机制，避免小错积累成大错而实行的绩效管理就是行为约束的有效方式。

但我要说的最后一点也是很重要，单纯的约束，不可能让一个部门完全或者说自发的遵守规则，在我们的评价体系中，很重要的一点是激励机制的建设。财政绩效管理能够通过激励产生有组织绩效的个人行为，对负责任和能够发挥主观能动性的行为起到激励的作用，在实际当中通过“少花钱，多办事，办好事”的机制，落脚到“办好事”上面，以绩效机制促成部门单位“做老实人，说老实话，办老实事”，只要能够把做事的依据，做事的方案，做事的目标和预算老老实实、原原本本说清楚，就能顺利获取所需资金，不需要再开展潜规则的博弈，因为财政资金都是要花出去的，只要能花的有效果，财政部门愿意支出，办好了事，财政资金用的有效果，实现了绩效，而部门单位也能出政绩，通过这样的机制促成行为主体的主观能动性的发挥，使其能够自我激励，更积极主动地完成既定的职责、任务和目标。