建立农村社会保障体系的现状、难点及对策

随着改革的深化和经济社会的发展，传统的养老保障方式已难以适应农村社会发展的需要。如何建立既城乡一体、又符合农村特点的农村社会保障体系，已成为农村改革的难点和社会各界关注的焦点。近年来，西湖区经过实践和探索，农村社会保障建设取得了较大进展，初步构建了社会保险、医疗保障和最低生活保障组成的农村社会保障体系。

一、基本现状

1.打破城乡二元结构，逐步形成城乡一体的社会保障体系。我区农村社会保险制度的发展大体上可分为两个阶段。第一阶段，从1992年起，按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府政策扶持”的原则，推行个人账户积累式养老保险制度。对于这种储蓄型的参保制度，公共财政没有任何投入，农民享受的标准极低，有的农民缴费10年后，领取养老保险仅为每月4元钱，根本无法达到养老保障的最低生活要求，也实现不了老有所养的目标。这一阶段，农村传统的养老模式未能得到根本改变，符合现代要求的农村养老体系及良性机制没有真正形成，农村老年人绝大多数还停留在家庭养老阶段。第二阶段，从2004年开始，全面实施劳动年龄段内的失地农民“低标准缴费、低标准享受”的基本养老保险制度。截止2005年6月，我区参保人数已达23019人，参保率89%，其中2003年“前征地人员”参保22434人，参保率达到98.9%。已有862人每月领取不低于450元的养老金，基本上达到了老有所养的要求。

2.实行以新型农村合作医疗为主、其他医疗保障形式为补充的农村医疗保障体系。农村合作医疗早在20世纪70年代曾已全面铺开，但从80年代开始，由于种种原因纷纷解体。我区从2004年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，政府、集体、个人多方筹资。截止2005年6月，我区新型农村医疗参保人数共计110978人，参保率达88.4%，筹集资金1020.04万元，使全区农民能够基本享受到与经济社会发展相适应的医疗保险制度。

3.建立面向困难群众的农村最低生活保障制度。我区农村最低生活保障制度从1997年开始实施以来，通过出台政策，适时提高保障标准，覆盖面有所扩大，保障水平有了较大提高。到2005年6月，全区对380户、897名困难群众实行了低保，解除了他们的生活之忧。

二、存在的问题

1.农村社保制度明显滞后于城市。农村社会保险是农村社会保障体系的核心部分，但我国的社会保险政策一直是以城镇职工为基础逐步扩延和展开的。随着经济社会的发展，农民虽然也能以集体经济组织的形式参加社会保险，但参保政策以及参保缴费基数都是以城镇职工为依据，并没有从农民的经济状况、生活标准和农村的特点来考虑。以2004年为例，全省城镇职工平均收入为18689元，而我区农民年人均收入只有8099元，农民的年人均收入只有城镇职工的43.33%，如此大的收入差距，使农民难以按照城镇职工的标准参加社会保险。

2.参保意识不强。由于受传统观念的影响，农民养老一直是以土地为基础，以家庭为核心，靠子女赡养作为自身保障。多数农民年复一年地耕作土地，忙于生计，无暇顾及社会保障问题。社会保障的意识也比较淡薄，既不了解社会保障的含义，也不想贸然参加，认为将钱握在自己手里远比按月缴纳一定数额的社会保障费用来得踏实。再加上部分农民收入较低，交不起参保费用。这是造成农民参保人数少的重要原因。

3.经济收入低，部分农民社会保障难以落实。从我区情况看，城市周边经济状况较好的乡镇（街道）、村（社区），农民的社会保障问题解决得比较好。而大多数离城市较远的农民，由于就业机会少，收入较低，再加上政府投入社保基金的财力有限，村（社区）集体经济组织也无力补助，农民自身又交不起参保费用，社会保障工作难度较大。

4.社会保障管理多头分散。当前，农村社会保障的现状是城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。农村职工的社会保障统筹和农村养老归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门管理，最低生活保障和优抚救济归民政部门管理。此外，人武部、计生委、残联等其他一些部门也都制定了社会保障办法和规定，对义务兵、独生子女和残疾人参加社会养老保险都各自有一套管理办法。

三、工作思路

根据西湖区的实际，借鉴城市社会保障工作的经验，我区农村社会保障应以农民自我保障为主，集体补助为辅，政府支持，统一制度，统一管理。在承认农村养老保险和城镇职工养老保险在保障水平、制度安排上有所差距的前提下，建立两者的可转换机制，逐步使城乡社会保障走向一体化。具体要做好以下几项工作：

1.完善政策，建立适合农村的社会保障制度。一是把农村养老保险纳入“十一五”规划，构建农村居民社会养老保险的基本框架，制订相应的政策法规，明确农村养老保险的法律地位，使农村社会保障工作有法可依。二是妥善处理原有的以储蓄积累为主要方式的农村养老保险制度，建立以个人缴费为主、国家给予政策扶持和财政资助的筹资模式。三是逐年加大公共财政的投入比例，减轻农民负担，逐渐缩小城乡差别，最终实现城乡统筹。

2.明确职责，确立国家和集体经济组织的社会保障责任。在建立农村社会保障体系中，国家有着不可推卸的职责。这是因为农村社会保障具有非盈利性、普遍性和强制性的特点。综观世界各国的社会保障，从其诞生之日起，都是由政府组织实施的，是一种政府行为。并且从当前来看，建立农村社会保障体系的条件也日趋成熟，政府应及时承担起相应的职责。

村（社区）集体经济组织进行股份制改造后，农民既是村（社区）股份制经济组织的股东，又是村（社区）集体经济组织的成员，村（社区）集体经济组织有责任使每位村民享受社会保障。为确保责任的落实，村（社区）集体在股份制改造中，应划出一定的股份或股份收益作为社会保障的专项基金，用于村民的社会保障。集体经济组织要按一定的比例承担村民参保所需的费用，并通过一定的程序确定下来，逐步形成村（社区）集体经济组织与农民按比例承担农民参保费用的模式。

3.大力促进农民转移就业。就业是民生之本，促进农民转移就业，对建立农村社会保障体系具有突出的意义。为此，要根据农村的特点，建立起完善的城乡一体化的就业机制。政府应采取积极措施，对吸纳农村劳动力的企业实行政策倾斜；参照再就业扶持政策，对从事个体经营、自主创业的农村劳动力也可给予一定的政策支持。通过一系列的法律法规和政策措施，为农村劳动力的转移创造良好的外部条件，形成城乡劳动力平等就业的制度。同时，重视农民职业技能的培训，将农民需求为主菜单式的培训改为企业需求为主菜单式的培训，提高培训的针对性，把培训作为劳动力转移就业的突破口。

4.完善农村新型合作医疗制度。新型农村合作医疗制度的建设，对于缓解和改善农村看病难起到了一定的作用，但新型合作医疗制度是“现参现报型”的“互助会”，这种形式必然导致医疗保障低、费用统筹难。因此，必须从政策和制度入手，将新型农村合作医疗制度向城镇医疗保险制度过渡，将“现参现报型”向投保型转换，使其进一步完善。通过参照城镇医疗保险的组织形式，将投保与享受分开，门诊与住院分开，劳动年龄段与退休分开，政府再在财力上给予一定的支持，逐步扩大新型农村合作医疗制度的医疗保障金。

5.规范最低生活保障，充分发挥安全网的作用。一是稳步扩大制度的覆盖面。目前，部分农民对这一制度还不够了解，一些地方和部门的思想认识和工作还没有完全到位，因此，要进一步加大宣传力度，让广大农民了解低保政策，让各级政府和有关部门提高对低保工作的认识，增强工作的责任心和主动性；要进一步落实属地管理原则，全面掌握情况，足额落实资金，合理掌握进入标准，不断提高工作效率，切实做到应保尽保，补助金及时足额发放；要建立适时提高标准的机制，把低保户的社会救助标准与本地经济发展和人民生活水平挂钩，按年度进行调整，把更多的贫困家庭纳入低保范围，充分发挥“最后一张安全网”的作用。

6.调整财政支出结构，加大对农村社会保障的投入。加大社会保障投入，是政府职能转变的重要标志，也是市场经济条件下建立公共财政的重要内容。近几年，各级财政都逐步加大了对农村社会保障的投入，但力度还不够大。要下决心大力调整支出结构，切实提高社会保障支出占财政支出的比重，加大对农村社会保障的投入。

7.加强农村社会保障体系的立法工作。社会保障的性质在于政府强制性和非盈利性，体现了社会成员在政府保障下的平等权利，目的是使每个社会成员都能分享经济发展的成果。所以，不管农民是否有要求，从科学管理的角度出发，必须加快社会保障的立法工作，依法建立社会保障体系，筹集社会保障基金，确保基金使用安全、高效。

8.强化宣传，增强农民的社会保障意识。农民社会保障意识是建立农村社会保障体系的前提和基础，各级政府和组织要强化宣传教育，全面提高农民参加社会保障的意识。要根据农村的特点，制定出适合农村的宣传教育规划，按照“舆论先行”的原则，在农村进行广泛的社会保障政策以及社会保障优越性宣传；要建立社会保障宣传日，确立宣传主题，扩大宣传效果；要加强政府的督促和检查力度，将建立农村社会保障体系列入政府工作的考核范围，努力把这项工作落到实处。

（作者系西湖区副区长）