公共政策偏差的解决之道:公民参与公共政策

摘 要：公共政策从制定到执行实施是一项复杂的社会实践活动，常常受到各种内外因素和环境的影响而产生政策执行的偏差，这种偏差使得政策效果偏离原来既定的政策目标，导致政策失真。通过分析政策执行偏差的结构性因素，将公民参与引入公共政策的执行过程，对公共政策执行中的偏差进行及时有效的信息反馈，根据环境和政策对象的变化实施过程控制，进而保证政策目标的最终实现。

关键词：公共政策 公民参与 偏差

一、公共政策的偏差

公共政策执行偏差是指政策没有按照原定的计划执行。政策的执行与政策的目标发生了偏离。这主要是由于各种主客观因素和政策执行环境造成的，概括起来有以下几点：

1 照搬政策

政策的制定是为政策的有效执行做出原则和方向性的规划。因此，政策执行主体在执行政策时应该把握政策的原则性和方向性，根据具体政策执行的现实情况在政策的战略框架下执行。如果一味的对政策进行复制照搬，在政策实施过程中机械式的执行，不本着实事求是的精神，不将实际情况与政策原则相结合，不做有效的政策调研，就会导致政策执行偏离目标，无法取得良好的政策效果。

2 敷衍政策

政策敷衍也是公共政策的象征式执行。主要指在实施政策过程中，执行主体做表面文章，走马观花，只做政策宣传而不解决具体问题。阳奉阴违，敷衍塞责，欺上瞒下，把政策作为形象工程，面子工程，喊口号打标语，既违背政策目标、浪费大量的政策资源，欺骗上级领导；又损害人民群众的根本利益，造成严重的社会影响。

3 改动政策

改动政策包括违背政策制定的初衷，对政策进行改动，附加政策执行主体的“土政策“，对政策的选择性执行。政策执行主体择利而为，使原有政策偏离轨道。改动政策具体包括附加式政策执行和选择式政策执行。附加政策执行主要是指政策在执行过程中附加了不恰当的政策内容，使原有政策的调整对象、范围、力度、目标超越了政策原定的要求。这些内容是执行主体为自己的私利而设置的，是为决策者所不允许的。选择式政策执行是指一个完整的政策在执行时断章取义，只有部分被贯彻落实 ，使政策内容残损不全，不能有效地、全面的达到原定政策目标。

4 替代政策

代替政策是指政策执行主体在实施政策过程中替换掉原有的政策。原有政策被另一种完全不同的“新”政策所取代。这种情况往往发生在政策执行主体与所需实施的政策出现严重利益偏差和冲突的时候。代替政策是一种极为严重的政策执行偏差，其政策内容、目标、性质都发生了改变。

5 抵制政策

抵制政策包括政策执行主体和政策执行对象对政策的抵制。因为政策制定是对社会利益的安排或调整。政策执行主体出于自身的利益考虑和政策认识的偏差对政策执行进行抵制。而部分政策执行对象因为受到某些利益的驱使或担心自己的利益遭受损失，也会产生对政策的抵制情绪。

二、公共政策偏差的原因

公共政策执行偏差产生的原因包括主观方面原因和客观方面的原因。主观原因是指政策执行主体造成公共政策偏差；客观原因是指包括环境在内的非政策执行主体造成公共政策的偏差。

1 主观原因

主观原因包括：政策执行主体的素质、政策执行主体的利益动机和政策执行机制的不完善。

政策执行主体的素质是指政策执行人员的知识水平和解决实际问题的能力。如果执行主体的素质和能力较低，对政策的理解不到位，就会主观片面地理解和执行政策，使执行不能正确地体现决策的意图。由于理解错误而导致的对政策的错误执行，这种现象在一些能力素质较低的执行主体中很常见。较低的文化、理论及政策水平以及由此产生的对政策的错误理解往往直接造成了政策的错误执行。

执行者的利益驱动。公共政策是对社会利益的规范，政策执行的最终结果就是对社会总体利益的调整与稳定。政策通过对社会利益结构的确立与调整来解决政策问题，促使社会健康发展。因此政策的实施必然以加强社会的整体利益为最终目的，正因为此，在推进社会整体利益时，公共政策就会影响到执行主体和执行对象的局部乃至个人利益，如果政策执行主体不顾大局，把自己所代表的局部或个人利益的损益作为政策执行的参数，势必会使政策执行出现偏差。

政策执行机制的不完善。政策执行机构组织不合理，沟通协调不畅都会导致政策执行发生偏差。不合理的组织结构直接影响组织功能的运行、效用的发挥， 组织内部及组织间的权力划分和责任锁定不明，会影响政策实施的效力从而使政策在执行中发生偏差。

2 客观原因

客观原因包括：公共政策的科学性，政策执行的监督机制、政策执行信息的反馈机制和公共政策的环境影响。

公共政策的制定是国家机关，政府组织和政党为实现一定的政治、经济、文化和社会目标所采取的包括法规，措施、方法和手段在内的行为准则，是对社会资源、公共利益和价值的分配行为。因此制定出的政策具有很强的科学性。但是，政策目标的模糊不清、政策内容的混乱及其实施标准的不合理都会导致执行主体面对政策执行时，犹豫不定、裹足不前，产生巨大的行政资源浪费，进而影响政策的效果。

政策执行的监督机制。如果缺少相应的监督，政策执行的各个环节都有可能发生执行偏离，而既便是有相应的监督，其表面化、抽象化的监督模式使得政策在发生偏差时无法得到及时有效的纠正，偏差不断扩大，最终造成巨大的政策损失。由于缺乏相应的追责机制，相关责任人得不到有效的惩戒和制裁。

公共政策执行的信息反馈机制。信息是公共政策执行的重要资源，公共政策的制定和执行都需要信息的及时反馈，信息反馈是修正公共政策，保障公共政策顺利执行的基础。因此，公共政策的执行过程就是执行信息、反馈信息、再执行信息的控制过程。这个过程中完备的信息是控制公共政策的必要条件，如果信息反馈机制不健全则会导致政策执行产生偏差。