浅谈新时期我国城市土地开发管理模式

摘要：新时期我国城市土地开发管理通过优化决策机制、土地管理流程、激励机制等一些列过程逐步增强了政府对土地开发管理的调控能力，引导和提高了公众对土地管理的监督管理和反腐力度，推动了新时期城市经济发展。

关键词：土地开发管理；决策机制；土地管理流程；激励机制

中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：

前言

土地开发管理是为维护其土地所有及使用制度而对土地和土地开发所采取的对策与措施的活动过程。新时期我国城市土地开发管理着重于增强政府对土地开发管理的调控能力，根据土地利用总体规划以及城市规划，合理投放城市建设用地，提高土地利用效率和优化土地资源配置，抑制城市建设用地无序扩张。在此同时，通过引导和提高公众对土地管理的监督管理，加强流程管理和激励管理制度，新时期城市土地开发管理模式有效的提高了土地增值使用，维护社会公平。主要从以下几方面得以显现

一、新时期土地开发管理的决策机制进一步得到优化

过去，土地开发决策机制以行政主导为主，缺乏相关部门的参与也缺乏公众的参与。虽通过网络信息及媒体的操作和传播，公众的参与程度逐渐有所提升，公平性和公开性得到了一定的保障，然而这种公平性和公开性还是受到了各方面的制约，不能迅速的融入土地开发决策机制。新时期土地管理模式正在逐渐的建立或优化统一土地开发管理决策机制。一方面，土地部门、规划部门、建管部门、房管部门、环保部门等相关部门建立共同的决策目标，在这共同的决策目标之下树立各自部门的子目标；另一方面让公众参与到土地开发决策中来，使决策更符合公众的实际需求。

首先，合理配置决策权，土地开发管理模式由单一决策主体向多元决策主体转变。在土地开发管理的决策中不再是由土地部门和规划部门来进行决策，而是把相关的部门以及公众纳入到决策机制中来，通过协调会等协调方式，听取相关部门和公众的建议，树立共同的决策目标，并在该目标下分配各自应实现的目标，保证目标的一致性。此外，相关部门为决策相关的公众以及他们的代表提供参与决策，表达意见的机会，最重要和最实质的是，真正采纳他们合理的意见和建议，将其变为科学决策的有益元素。

其次，由功利决策思维向全面思维转变。在一段时间里，受错误政绩观的引导，一些政府领导只把公权当功能，而不当根本；只看到任期内的成绩，而看不到这种成绩的后续效应和长远效应；只注重工作的表面文章，而不注重工作的实际内涵；只一心为自己的政绩增添数字表达的光彩，而不顾及群众对其质量的感受。这种对自身切身利益的近视和对群众切身利益、社会整体利益的盲视，集中聚焦为决策的功利化思维方式。这种错误的决策思维方式，是许许多多错误决策的思想根源。在实践的运用中单纯追求 GDP 增长，忽视社会的协调发展；单纯追求发展的效率，忽视社会的公平，从而造成了城市的无序扩张并引发了一系列严重的经济和社会问题，这些问题加剧了经济、社会、环境的矛盾。全面的决策思维就是要把历史、现实与未来相结合，不仅考虑当前的问题，还要尊重历史，结合未来，不能只顾眼前利益；全面的决策思维就是要把经济、社会、环境相结合综合考虑，不能只顾经济利益，而忽视了社会和环境利益；全面的决策思维就是要把应然性、可能性、现实性相结合，不能只从理想出发、脱离当地的现实基础、条件和能力的结果，科学的决策思维，要具有思想的前瞻性，结合应然性、可能性、现实性来综合考虑。

最后，由感性决策程序向理性决策程序转变。一是建立健全调查研究制度。调研是谋事之基、成事之道。要把调查研究作为政府决策的一个必经程序规定下来，通过座谈会、研讨会和深入基层等形式掌握实情，进行科学决策。凡是未经调查研究，对决策信息掌握不真、不深、不全的，都不能形成决策意见。二是建立健全专家咨询制度。有关土地开发管理的重大事项，都要经过政府咨询机构的科学论证。要运用前期预测、效益评估、公开招标、比选择优等科学决策方法，确保决策理念的先进性、导向的正确性、操作的可行性。三是建立政府决策的论证制度。建立一套能够确保政府决策依法科学进行的制度，包括科学性论证和合法性论证、可行性论证和不可行性论证，规定重大决策必须经过科技专家和法律专家咨询论证，并经权威部门审查。

二、新时期土地开发管理模式的土地管理流程得到优化

首先，新时期土地开发管理模式的流程目标在各部门共享的情况下，消除流程中的非增值流程。土地出让流程中的发改委备案子流程、规划部门核发规划设计要求子流程和规划部门建设用地规划许可子流程都是非增值流程，对于下一个流程没有产生增值的效益。这些非增值流程的存在，一方面降低了行政效率，另一方面可能为流程主体进行寻租提供了条件，因此，对于这类非增值流程，新时期土地开发管理模式进行了一些优化。

其次，在流程中加强部门间的协调，建立统一的部门间协调机制。加强横向部门之间的协调，建立相应的部门协调机制，并对其作强制性规定。逐步改善了原有部门间协调机制行政主导比重较大、等级性较强，部门主动协调配合较少等缺陷。

通过消除流程中的非增值流程以及在流程中建立统一的部门间协调机制，解决了由于运行机制缺乏对部门之间协调合作的强制性规定而造成的流程中存在非增值任务的问题以及流程任务目标不协调的问题。在流程目标共享之下优化流程，使流程简单化，节约了时间，减少反复的工作，提高了流程的运作效率；消除了非增值流程中的腐败现象，使得流程的运作体现公正平等；建立统一的部门间协调机制，各部门可以通过相应的协调机制协调流程中的目标以及流程资源，对于制度间缺乏衔接的问题也可以通过协调机制得以很好的解决，使得流程中各个子目标与总目标保持一致最终使得土地开发管理流程调控城市扩张的总目标得以顺利实现。

三、新时期土地开发管理模式进一步优化土地管理激励制度

优化土地管理激励制度，主要是指改革政府绩效评估机制。

第一，从以往的部门目标绩效评估目标走向流程目标为绩效评估目标。以流程为中心进行绩效评估虽然同样要设置很多职能部门，但是在组织内部它更加强调各要素之间的横向关系，其评估的重点从部门转移到了流程。基于流程的绩效评估，各部门把重点从部门目标转移到流程目标上来，开始对流程最终的结果负责，而不是各自为政，它重在强调业务及管理活动的全面性而不是分裂的、离散的活动，易使各部门和所有员工树立组织整体目标，通过树立流程前后环节相互服务的观念，减少部门本位主义以及部门层次目标与组织整体目标的不一致，强调整体最优而非局部最优。这种转变有利于组织注重整个流程运作的连续和顺畅，减少管理层次，力求打破部门壁垒，降低运行过程中所损耗的成本。基于流程的绩效评估是公共部门为适应新的竞争环境、提高战略规划和管理控制的有效性及组织效率而进行的一种制度安排。

第二，评估指标多元化。以前对于领导干部的提拔上，片面地强调所谓政绩的作用，从而导致干部们相互攀比，你拆十万平方米，我就拆二十万平方米；你搞一个开发区，我就搞两个开发区。这些干部只唯上，不唯下；只顾眼前，不知长远；只知有魄力，不知有规划；只顾自己的政绩，不顾百姓的感受，从而背离了为人民服务的宗旨。因此要重新审视和制定政绩考核机制，改变以往的政绩观，改变唯 GDP 论的状况，重新设计和建立一种科学合理的以经济的可持续发展为目标，兼顾社会和环境效益的绩效考核机制，进一步深化干部绩效考核制度改革。绩效考核机制改革从偏重经济建设考核向注重经济、社会、文化等全面考核转变；从偏重 GDP 考核向注重坚持以人为本、强化民生指标考核转变；从偏重短期效应的考核向注重长期效应的考核转变；从偏重同一性、齐步走的考核向注重分类指导、循序渐进的考核转变；从偏重以领导评价为主的考核向注重领导评价与群众评价相结合的考核转变；从偏重职能部门的考核向注重职能部门考核与社会评价相结合的考核转变。在考核指标上综合考虑经济发展状况、社会发展状况、社会稳定状况、居民生活状况和生态环境状况，形成一个多元的考核指标体系，改变以往唯 GDP 马首是瞻的作风。

通过改革政府绩效评估机制，可以解决由于目前的绩效评估机制以部门目标为绩效评估的目标以及绩效评估目标单一偏重经济发展的原因所造成的流程主体目标与流程目标不协调的问题，促使流程主体目标与流程目标相一致。改革政府绩效评估机制，从以部门目标为绩效评估目标走向以流程目标为绩效评估目标以及评估指标的多元化，可以让相关部门关注流程的总体目标，改变各部门各扫门前雪的情况，使得相关部门在考虑经济发展的同时，关注整个社会的环境和社会发展，改变以往为了经济发展，不顾资源环境可持续发展，最终引起城市的无序扩张的局面。

四、小结

新时期我国城市土地开发管理模式通过优化决策机制、土地管理流程、激励机制等一些列措施，建立起了以行政主导为主，相关部门和公众参与、运行机制可靠的土地管理模式，可以有效缓解或解决了土地开发管理体制条块分割、职责同构和权力过于集中的问题等一些列问题，推动了城市经济的可持续发展。