长沙市工业开发园区土地集约利用问题研究

摘 要：研究目的：综合评价长沙市四个国家级工业园区用地集约利用程度，为指导工业园区集约用地提供依据。研究方法：因子分析法、综合指数评价方法。研究结果：开发园区整体集约程度较高，综合平均分值为92.6，属于集约利用范畴；开发园区土地利用结构差异明显，受产业政策影响较大；园区土地利用强度低，指标均低于理想值；园区用地效益、管理绩效及市场化程度高，单位用地固定资产投入和单位用地产出值高。研究结论：园区土地利用结构和利用强度有待于进一步调整，应多方式多途径促进园区土地节约集约利用，强化节约集约用地机制建设，建立以促进集约利用土地为核心的行政管理体制。

关键词：土地利用；工业园区；节约集约利用；长沙市

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）04-0182-03

引言

土地利用问题，总的来说是指社会经济快速发展对土地利用增长需求与限制土地利用有效供给的经济、社会、生态诸要素间存在的矛盾关系[1]。开发园区土地集约利用作为土地利用问题的重要组成部分，是发展循环经济、建设节约型社会和贯彻落实科学发展观的必然要求，是中国必须坚持的基本方针[2]。2012年，《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发[2012]47号）指出要完善开发园区土地集约利用评价，对节约集约用地园区实行用地政策鼓励。中国经济正处于高速发展时期，建设用地需求十分旺盛，且由于中国人多地少、耕地资源严重不足、存量土地低效、粗放利用现象严重，土地供需矛盾十分激烈。因此集约利用土地是经济可持续发展重要途径[3]。本文结合长沙市开发园区土地集约节约研究实例，对长沙市四个国家级开发园区的土地集约利用情况进行评价和对比分析，为长沙市开发园区的土地利用管理提供一些参考依据。

一、长沙市开发园区土地利用现状

长沙地处湖南东北部，是湖南省的省会，全省的政治、经济、文化中心，在湖南省的14市（州）中，土地集约程度也最高[4]。随着中部崛起战略的实施，长沙市逐渐形成综合技术创新型的长沙国家高新技术产业开发区；工程机械、汽车及零部件为主导，电子信息、新材料、食品饮料、轻印包装等为补充的产业发展格局的国家级长沙经济技术开发区；食品、机电、新材料和现代服务业的“3+1”产业的湖南宁乡经济开发区；主攻发展医药物流的浏阳经济技术开发区。2011年，四个国家级工业开发园区规划占地总面积为37 349.53公顷，已建成区总面积（包括已建成和正在建设的用地面积）为13 901.91公顷。工业总产值为434.98亿元，入驻园区企业达1 134家，就业人口为244 536人，平均单位工业用地累计工业企业固定资产投资达1 057.73万元/公顷，平均单位工业用地工业总产值达5 895.03万元/公顷，平均单位工业用地就业人口达35人/公顷（见表1）。

从表1可以看出，四开发园区从容积率和投资强度指标看，其节约利用程度较高，用地指标符合《工业项目建设用地控制指标（试行）》（国土资发[2008]24号）的要求。因此，今后长沙市开发园区工业用地应在总体上实行总量控制、加快内部挖潜和提升存量土地利用率，进一步评价园区内各工业行业用地的集约程度，确定其开展土地置换和提高土地利用强度的潜力[5]。

二、开发园区土地节约集约利用评价体系

（一）评价指标体系及权重

节约和集约利用评价指标体系设计的基本思路是以节约和集约用地内涵界定为基础，以社会经济可持续发展和土地可持续利用为目标，以合法、合理、高效为出发点[6～8]。长沙市开发园区土地集约利用评价指标体系考虑到开发园区土地利用现状和集约利用内涵，依据《开发区土地集约利用评价规程》（TD/T1029-2009年）的要求，评价指标体系由目标、子目标和指标三层次构成。其中，目标层有土地利用状况、用地效益、管理绩效；子目标有土地利用程度、用地结构状况、土地利用强度、产业用地投入产出效益、土地利用监管绩效及土地利用市场化程度构成。指标层则包括建筑密度、容积率、单位用地固定资产投资强度等13个指标。指标的权重则根据湖南省国土资源厅发文《关于2012年度开发区土地集约利用评价更新工作中指标权重及理想值设定有关问题的通知》（湘国土资办发[2012]76号文件要求确定指标权重和理想值，若指标现实值高于全省统一理想值，则直接以现实值作为指标理想值（见表2）。

利用理想值比例推算法，对评价指标进行标准化处理，按公式1计算。式中：Sijk为目标i 子目标j指标 k的实现度分值，Xijk为目标i子目标 j指标 k的现状值，Tijk为目标i 子目标j 指标k的理想值。

按公式2计算子目标土地利用集约度分值，Fij为目标i 子目标j的土地利用集约度分值，Sijk为目标i子目标 j 指标k的实现度分值，Wijk为目标i子目标 j 指标k相对应子目标j的权重值，n为指标个数。

按公式3计算目标土地利用集约度分值，Fi为目标i的土地利用集约度分值，Wij为目标i 子目标j相对目标i的权重值，n子目标个数。

按式4计算土地节约集约利用程度综合指数。F为土地利用集约度综合分值，Fi为目标i的土地利用集约度分值，Wi为目标i相对总目标的权重值，n为目标个数。

（二）园区工业用地节约和集约程度分析

从评价结果可以看出，长沙市四工业园区集约利用水平分值较高，园区综合平均分值为92.6，属于节约集约利用范畴。节约集约利用综合分值分别为：浏阳经济技术开发区90.79、宁乡经济技术开发区90.75、长沙高新技术产业开发区94.28、长沙经济技术开发区94.58。从四个园区集约利用综合分值来看，经济区位对综合分值影响比较大，长沙高新技术产业开发区和长沙经济技术开发区位于长沙市分值较高，而浏阳经济技术开发区和宁乡经济技术开发区由于土地投入和产出较低整体综合分值也较低。

通过园区指标现实值与省市要求的理想值进行对分析发现，园区土地利用呈现如下特点：（1）土地利用程度分值较高，且土地供应率均高于理想值，这说明了园区土地实现了“开发即利用”的目标；（2）各园区间工业用地率差异明显，其中浏阳经济技术开发区工业用地率为61.92%，而长沙经济技术开发区为35.04%，差异较大，这说明各园区间用地结构存在明显差异。浏阳经济技术开发区的高工业用地率充分体现了以工业用地为主体的用地结构，长沙经济技术开发区的低工业用地率则是由于受园区控制性详细规划限定的工矿仓储用地比重偏小和园区“退二进三”战略导致改变土地用途所影响；（3）土地利用强度较低，建筑密度、建筑容积率、工业用地建筑密度、工业用地建筑容积率低于湖南省市标准值，综合容积率和工业用地建筑密度只为理想值的86%、76%；（4）用地效益、管理绩效和土地市场化程度高，单位用地固定资产投入和单位用地产出值较高，用地效益良好。

三、园区工业用地节约和集约用地的措施与建议

（一）严格用地指标体系，提高土地利用强度

严格工业用地指标体系，制定工业行业节约集约利用土地的标准。抓紧工业企业用地指标的制定、修改及完善，加紧城镇公共项目和基础设施项目建设用地指标的编制。严格按用地指标编制和审批园区发展规划，合理确定园区建设和用地的规模。当建设用地规模超过国家标准、不符合建设用地节约集约要求的，不得审查通过，并按规定要求缩减用地规模。新建、改建、扩建项目要符合控制性详细规划，要对项目用地的容积率、建筑密度、行政办公比率及投资强度、平面布局等方面进行严格审查，制止超过国家的用地指标、建设“花园式工厂”圈地[9]。

（二）优化用地结构，提高园区工业用地率

园区发展应按照 “两型社会”的要求，优化空间布局和促进产业结构升级，坚持走工业集中集群集约发展道路。各园区应根据园区功能定位和区域优势、产业特色，充分调动社会资源促进园区发展，有选择的引进高科技含量、高经济产出、大投资规模、低污染程度的项目，大力发展循环经济，促进园区产业结构升级，提升园区土地整体产出效益，通过产业结构升级促进土地利用结构升级。开发园区用地应符合土地利用总体规划和城镇规划，严格用地结构，且园区用地应以工矿仓储用地为主导，并按照《工业项目建设用地控制指标》配置商服、住宅及交通用地。

（三）加强节约集约机制建设，建立以促进集约利用土地为核心的行政管理体系

强化园区的节约和集约用地意识，健全和完善土地管理体制，明确各部门在集约利用土地中的责任。招商部门不引进不符合集约用地要求的项目，对不符合集约用地要求的规划部门应不予符合许可，国土部门对不符合节约集约用地要求的则不予用地审批，形成各部门各司其职，协调配合、目标一致的管理机制，将土地集约利用落到实处。严格土地执法监察，对违规管理人员则给予惩罚，强化计划、规划、建设用地项目预审刚性，发挥规划机制在节约集约用地中的基础性作用。

参考文献：

[1] 刘彦随，陈百明.中国可持续发展问题与土地利用/土地覆被变化研究[J].地理研究，2002，（3）：324-330.

[2] 邵晓梅，刘庆，张衍毓.土地集约利用的研究进展及展望[J].地理科学进展，2006，（2）：85-95.

[3] 毛蒋兴，闫小培，王爱民，等.20世纪90年代以来中国城市土地集约利用研究述评[J].地理与地理信息科学，2005，（2）：48-57.

[4] 李春华，江莉佳，熊赛男.基于DEA的湖南省土地集约利用评价[J].中国农学通报，2012，（3）：310-314.

[5] 王静，邵晓梅.土地节约集约利用技术方法研究：现状、问题与趋势[J].地理科学进展，2008，（3）：67-74.

[6] 林坚，张沛，刘诗毅.论建设用地节约集约利用评价的技术体系与思路[J].中国土地学，2009，（4）：4-7.

[7] 赵丽，付梅臣，张建军，等.乡镇土地集约利用评价及驱动因素分析[J].农业工程学报，2008，（2）：89-95.

[8] 王业侨.节约集约用地评价指标体系研究[J].中国土地科学，2006，（3）：24-31.

[9] 李伟芳，吴迅锋，杨晓平.宁波市工业用地节约和集约用地问题研究[J].中国土地科学，2008，（5）：23-28.