“被城市化”的农民生存透视

人口城镇化速度滞后于土地城镇化速度，成为制约城镇化发展的瓶颈。因此，有效化解城镇化进程中的农民问题，是推进城镇化战略时必须面对的课题。我们需要在科学把握城镇化规律的基础上，妥善处理好城镇化发展与新农村建设等方面的关系，给农民一个幸福生活的美好家园。

城镇化是农村人口向城镇聚集的过程，城镇化程度被认为是一个国家现代化程度的重要标志。十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年计划的建议》提出要积极稳妥推进城镇化，坚持走中国特色城镇化道路，把城镇化发展战略放在经济结构战略性调整的重要位置上。推进城镇化对我国的经济建设、社会发展以及社会和谐具有重要意义，也是解决农民就业、发展现代农业的重要条件。2010年我国城镇化率达到了47.5%，近10年城镇化率平均每年提高1.13%。与此同时，城镇化在发展过程中遇到的问题也越来越突出。集中表现在三个方面：一是主动流入城市的农民工如何融入城市，成为真正的市民；二是被城镇化的农民如何适应社会生活；三是未来谁经营农业。只有很好地解决了这些发展过程中遇到的问题，城镇化才能稳妥推进，城乡关系才能够协调发展。

农民工群体城镇化的适应障碍

城镇化的一个重要途径是通过农村劳动力社会流动实现的。劳动力从农业流向非农业，从乡村流向城镇，从不发达地区流向发达地区，是劳动力流动的一般规律。城镇众多就业机会和良好的公共服务吸纳了大批农村劳动力进城务工，这是一个主动城镇化的过程，农村社会中的部分精英群体利用掌握的知识和技能，跳出农门，参与城市人才的竞争中，并在城市中获得立足之地。问题在于城乡二元结构的“紧箍咒”依然存在，大部分进城农民工很难享受到城市人所享受到的各种公共服务和社会保障，城乡之间在户籍、居住、就业、社保、教育、医疗等方面的二元化制度在相当程度上成为农民工城镇化的障碍。对大多数农民工来说，与市民之间的“沟壑”难以逾越，如在社会保障水平和覆盖范围上的差异，农民工在劳资市场上的弱势地位，难以享受同等待遇的医疗保险、失业保险以及工伤事故保险等；另一方面，农民工在城市公共服务体系中处于边缘位置，在子女教育、公共卫生、住房保障等领域难以获得与市民同等的待遇。这就导致了农民工虽然在表面上进了城，但却没有融入城市，使我国的城镇化打了折扣。因此，如何使农民工融入城市是中国城镇化道路面临的一个十分现实的问题。

随着城镇化研究的深入，人们开始关注农民工的生存权和身份认同问题、城市文化的适应问题以及社区参与问题等，旨在帮助农民工完成对城市社会从身份到文化和心理的认同与适应过程。我们认为，农民工融人城市既需要宏观层面消除所有歧视性制度，也需要微观层面给予足够的人文关怀。消除制度歧视是农民工融入城市的基础。没有这样的前提做保障，在农民工和城市居民之间就会形成种种屏障，难以实现与市民平等的交往。只有在就业、住房、就学、社会保障等方面消除排斥制度，农民工才能对城市社会生活提出进一步的要求，进而实现心理层面的融合。要消除农民工城镇化的障碍除了改革一切不利于农民工融入城市的排斥性制度外，还要创新流动人口的管理方式。特别是要改变隔离性管理和防范式管理模式。隔离性与防范性管理模式使流动人口成为永远的“外来者”，而被加以区别对待和作为防范对象。这样的管理逻辑是基于“问题情境”，而被迫采取的被动应对式的管理模式。其产生的消极后果在于将流动人口贴上了“农民工”、“入侵者”、“越轨者”以及流动者自我构建的“外来者”标签。这些标签的标定使生活在同一地域的两大群体难以进行社会整合，表现在社区管理中出现不配合、消极抵抗甚至出现违法犯罪现象。导致流动人口群体缺乏城市认同感，难以改变的过客心理。城镇化稳步发展以及和谐社会构建，要求不再将流动人口视为城市生活中被防范的对象，而应作为城市社区服务、参与社区管理以及社区建设的主体。这必然要求创新流动人口管理方式。

农民被动城镇化的社会生存问题

我国促进城镇化的另一种形式，是通过扩大城镇面积和空间将乡村土地和人口纳入到城镇系统中来实现的。这种城镇化进程，大多是地方政府推行的单向度行动，城镇化的主体――农民并没有在其中发挥自主性，这种城镇化方式对农民来说基本上是被动的。其中最大的问题是人口城镇化滞后于土地城镇化。

城镇化进程必然伴随着土地的占用和农民的身份与职业的转换，土地和人口城镇化的同步是城镇化可持续的前提。但我国正在加快进行的城镇化往往只是土地的城镇化，而忽视了人口的城镇化。即为了扩大城镇空间的面积，农村的土地不断被征用，农民脱离了与土地的关系，成为无地农民。这种城镇化进程中的农民大都是被迫上楼和进入城镇的。最突出的结果是制造了既非市民又非农民的特殊群体。具体问题表现在两个方面：一是农民工在城市遇到困难后，难以回到农村社会。失地农民进城务工，难以在城市安居下来，而是处于游离状态。同时由于原先赖以生存的土地已经被征收或不断减少，丧失了土地的基本保障条件，他们难以返回乡村。由于城镇生活成本远远高于农村，他们面临着较高的生活压力，最终使得这部分农民在“被城镇化”后生活质量下降、生活环境恶化。这种城镇化的路径选择违背了城镇化发展的本意，不仅没有带来城镇化的加速发展，反而造成了农村社会中的贫弱阶层以及农村社会中的不稳定因素。二是畸形城镇化导致了畸形的群体。一些地区面对大额土地补偿的诱惑，多数农民都愿意将土地拿出来以变现出货币效益。短期来看，这可以维持相对宽裕的日常生活，长期来看则断送了农民再生产的资本和条件，农民失去了职业劳动和社会生活，成为了食利的无业游民。他们不再是农民，但是也没有融入城市群体获得新的职业，成为既非农民又非市民的特殊群体。要使城镇化水平得到顺利发展必须照顾失地农民群体的生活需求和生存机会。建立一种弹性的“进入――退出”机制是当前形势下城镇化发展的有效措施。在这种模式下，作为过渡阶段，农民工能够留在城镇，同时又能够选择退回乡村。

城镇化过程中留守在农村的农民群体

中国的快速工业化和城镇化使得大批农村劳动力以各种方式脱离农业和农村，致使农村人口老龄化趋势加剧。据我们2010年对10个省市20个村庄的调查，农村常驻人口的老龄化程度超过了30%，农业劳动者的平均年龄达到57岁。这样的农业劳动力群体对农业生产、现代农业建设将成为极大的制约因素。

一个国家的城镇化速度和城镇化程度取决于该国农业发展程度，没有现代农业和现代农村，城镇化发展就失去了基础。然而，我国现代农业的发展却面临诸多风险，特别是我国农业劳动力后继乏人的趋势已经逐渐显现，会成为城镇化发展不可忽视的制约因素。由于从事农业劳动收入低，劳作辛苦，收入缺乏稳定性和保证，由于城乡的巨大差异和城市生活方式的吸引，进城务工成为农村年轻人追求的目标。社会的教育环境也营造了只有离开农村才光荣的社会心理氛围，成为农村青年离开乡村的重要推力。留守的老农民由于越来越力不从心，无法进行精耕细作和田间管理，只管播种和收获，实行的是粗放管理，农业生产的目的是“够吃就行了”；事实表明，老农民不能承担新农村建设和发展现代农业的主体角色，后继农民的培养是城镇化过程中不可忽视的重要问题。

在发达国家，社会转型阶段农业劳动力匮乏现象也十分普遍。如日本农业劳动力的高龄化和后继无人问题就十分突出，为了协调经济的平衡发展、稳定农村秩序、提升农业的商品价值，日本政府把发展农业教育、大力培养职业农民作为振兴农村和农业、挽回农业经济地位下降的根本措施。韩国针对高素质农业劳动力流失问题，对农民教育实施国家干预。1980年到1990年，先后制订了《农渔民后继者育成基金法》和《农渔民发展特别措施法》，为培养农业后继者和专业农户提供了法律保证，明确提出培养新一代农民的目标。

中国农业集约化程度远没有达到发达国家的水平，农业尚未成为有吸引力的就业领域，在快速城镇化过程中，农村劳动力流失带来的负面影响会更为严重。在这种情况下，我们建议作为农业职业化教育和农业可持续发展的战略措施，应尽快实施职业农民的培养工程。职业农民的来源可以是家庭农场的继承人，可以是返乡创业的农民工，可以是大中专毕业的学生，一切有志于农业生产经营的人都可以成为职业农民。因此，开辟城乡人才的双向流动渠道，是职业农民生成的重要条件；职业农民需要政府投资培养，职业农民应该接受全面的农业教育，而不是片面的农业教育；职业农民不仅具有较高的经济收入，还应该具有较高的社会地位；要培养大批的职业农民需要全社会关心农业、尊重农民。如果农民收入得不到有效改善，农民的地位得不到尊重，农业安全就难以得到保障，城镇化的进程就会受到影响，甚至被中断。

关于城镇化进程中农民问题的思考

一般而言，城镇化的发展常态主要有两种模式：一是依托优势资源或者特色产业，不断提高劳动力吸纳能力，从而扩大城镇建设速度和规模；二是利用靠近大中城市的区位优势，依托大城市的辐射能力逐步扩大城镇规模。而当前很多地方的城镇化并不具备这两个前提条件，而是依靠政府和资本主导的行政强制行为，城镇化的主体――农民不仅没有参与其中，反而被完全排斥在外，他们的土地被征用、房屋被强拆。这种城镇化建设是有违农民意愿的，虽然农民有进入城市生活的愿望，但前提条件是要给农民在城市生活下去的保障。而当前的城镇化大都没有考虑农民的需求和发展权利，往往成为地方政府牟取政绩和利益的手段和工具。我们认为，科学把握城镇化规律，解决城镇化过程中的农民问题需要处理好以下三个方面关系。

处理好土地城镇化与人口城镇化的关系。要推行稳妥的城镇化战略，必须反对激进的城镇化进程。一些地方把推动农民上楼作为城镇化发展的主要方式，将农民的土地集中起来进行城镇建设，却没有解决当地农民的城镇化问题。其结果，一方面农民被迫离开赖以生存的土地，参与到缺乏保障的劳动力市场潮流中去；另一方面进城寻找就业机会的农民往往面临着“就业无岗、社保无份”的尴尬处境，难以真正融入到城市生活中去。中国城镇化的道路不应建立在牺牲农民利益的基础之上，十二五规划作出的实施稳妥的城镇化战略正是在这一方面的努力和探索。中国的城镇化有着特殊的国情，要在尊重社会经济发展水平的基础上实施稳妥的城镇化战略，一是要使土地的城镇化与人口城镇化同步发展，不应在重视城镇化的同时伤害农民的利益；二是把人口城镇化与产业升级结合起来。通过产业结构的不断优化升级，促进就业和提高经济发展水平，为进城农民工支付较高工资和福利待遇，从而使得农民工能够在城市空间完成劳动力的再生产，实现市民化的目标。

处理好宏观的经济结构与微观农民需求的关系。城镇化战略要考虑宏观经济结构，就当前形式来说，农村人口数量仍然庞大，城镇发展水平和基础设施建设难以满足农民进城的需要。第六次全国人口普查的结果显示，居住在城镇的人口为6.66亿，占总人口的49.68%；居住在乡村的人口为6.74亿人，占总人口的50.32%。同2000年第五次全国人口普查相比，城镇人口比重上升13.46%。虽然乡村人口在不断减少，但因其基数大，城镇接收消化进城农民工的能力却是有限的。据统计，目前有1.5亿农民工被统计在城镇人口中但却没有真正实现城镇化。之所以出现这种现象主要是因为当前推行的城镇化战略忽视了两个方面的问题，一个是中国宏观的经济结构和发展水平，另一个是农民微观的生存需求。当前中国宏观经济结构存在收入分配结构、内需结构、产业结构与就业结构和城乡结构的“四大”失衡现象，是制约城镇化可持续发展的重要因素。因此需要构建中国宏观经济结构均衡发展的机制，特别是通过实现公共服务均等化战略、发挥公共服务的宏观经济结构效应，使之成为城镇化的重要保障。另一方面要特别重视城镇化过程中农民的需求，包括进城农民工对户籍、工资、消费、住房、教育的需求，也包括农民对社保及医疗保险等需求，对于提高农民工城市生活的满意度，很好地融入城市社会具有重要意义。

户籍制度以及由此衍生的其他制度依然是构成农村人口城镇化的主要障碍。建立城乡统一的开放的户籍管理制度，取消农业户口与非农业户口界限，建立以居住地登记户口为基本形式，以稳定的居住地或稳定的工作为前提条件，从而保障农民工自由迁徙的权利。

居无定所是构成农民工难以融入城市的重要障碍之一。解决农民工住房问题是稳妥推进城镇化过程中政府责无旁贷的责任。可以鼓励有实力的企业建设职工宿舍，鼓励社会资金在用工企业密集的地区建立低租金的租房，或者政府直接投资兴建廉租房，直接提供给流动性强的农民工。对于长期在城市工作、为城市的发展作出贡献的农民工，要给予他们市民待遇，向他们提供经济适用房，对于收入较高、职业比较稳定的农民工，政府应鼓励和支持他们购买商品房或者限价房，多渠道解决农民工的住房问题，有助于农民工成为城镇的永久居民。

此外，社会还应关注农民工的城市生活，引导农民工参与所在社区的管理，增强他们对所在城市社区的归属感，提高与城市居民的交往能力等。同时要教育市民尊重农民工的劳动和平等意识，形成关心和关爱农民工的良好社会氛围。

城镇化战略要与新农村建设结合起来。城镇化战略并不是孤立的，而是一个系统工程。在建设有中国特色的城镇化道路上，更应该考虑城镇化的系统性。具体来说，就是指城镇化进程要与新农村建设结合起来，从而实现城镇和农村的协调发展。城镇化发展结果并不意味着农村社区和农民群体的消失，在中国存在着巨大农村人口的形势下更是如此。农民市民化不是强加给农民的唯一选择，而是提供多种选择，农民或进城变成某一城市的稳定居民，或在多个城市之间流动，成为跨城市的流动劳动力，或返乡成为新型农民，或成为兼业农民等。多种选择不仅有利于农民根据自身的条件和特点拓展发展空间，也有助于劳动力的合理配置。农业生产的季节性特点决定了兼业农民现象在我国将长期存在，这对劳动力的余缺调剂和农业生产的可持续均具有重要意义。无论何种选择都应该尊重农民的意愿，把农民束缚在土地上限制其流动是错误的，靠行政命令的手段强迫农民市民化也同样是错误的。政府的责任在于要努力创造条件让符合条件的城市农民工顺利转变为城镇居民，同时也要让留在农村的农民有一个幸福生活的美好家园。（作者分别为中国农业大学人文与发展学院教授、博导，农民问题研究所所长；中国农业大学人文与发展学院博士研究生）