中国应该“城镇化”还是“城市化”

尽管中国的行政体制支持城镇化，国家也不断加大对内陆地区的投入力度，却未能改变农村人口向东流的总趋势，过去十年的地区平衡发展战略效果也并不理想。尽管我们可以在沙漠中搞城镇化，在高原上修建四通八达的高速公路，但缺人住的城镇与少车跑的公路都是失败的投资。城市化道路应当让市场选择，让农民选择，而为适应人口流动带来的变化，改变行政职能或调整行政区划都有必要。

无论城镇化还是城市化，

都要顺应人力资本流向

诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学经济学教授斯蒂格利茨断言，21世纪对世界影响最大的有两大事件：一是美国高科技产业的发展，二是中国的城市化。但中国城市化的模式应该怎样呢？

我们注意到，城镇化是目前使用频率较高的官方用词，而城市化（urbanization）则是一个反映农村人口向城市转移的国际通用词汇，已经用了100多年。从词义上看，城镇化似乎既包含了“城市化”又包含了“乡镇化”，涵义比城市化更广，更能体现中国特色的发展模式。但实际上，我们所指的城镇化，尤指农村的城镇化，即以乡镇企业和小城镇为依托，实现农村人口由第一产业向二、三产业的职业转换过程，居住地由农村区域向城镇区域（主要为农村小城镇）迁移的空间聚集过程。从最早的“进厂不进城”、“离土不离乡”的乡镇企业模式，到2001年城镇化的首次提出，再到最近“放宽农村户口转城镇户口条件”的城镇化措施，实际上都体现出我国提倡的城镇化主要以农村的城镇化为特征。

而城市化不仅是农业人口转化为非农业人口，并向城市集中的聚集过程，而且是城市在空间数量上的增多、区域规模上的扩大、职能和设施上的完善以及城市的经济关系、居民的生活方式以及人类的社会文明广泛向农村渗透的过程。传统意义上的城市化，没有太强烈的行政干预色彩，而是通过城市的集聚效应来吸引外来人口流入，从而在经济学角度上形成规模经济，从人口学的角度上提高城市化率。

中国提倡城镇化，当然不乏依据。由于中国农村户籍人口有9亿之多，如果要达到60%的城市化率，就意味着有3.8亿农民要进入城市定居，这是任何一个大国都无法承受的。而不以跨地区人口流动为特征的城镇化，就不容易导致城市失业率、地方政府财政负担、社会治安、人口流动、传染病流行等诸多问题。从操作性上看，城镇化与我国目前的行政体制也相适应，即户籍管理制度、社会保障制度、医疗卫生和教育制度等，都支持城镇化的推广。

在城镇化的过程中，有的地方行政部门为了显示政绩，热衷于搞行政区城镇化，把广大城乡混合区域当成了城镇化地域，人为提高城镇化水平，如中国出现了世界面积最大的城市―格尔木市（99400平方公里），世界面积最大的镇―罗布泊镇。根据人口普查数据，2007年，大约有4000万农民因为行政区域的“县改区”等变化而“被城市化”；此外，因为居住超过6个月以上的农民工也被统计为城市常驻人口，故有人估计，中国的实际城市化率只有34%，而非目前官方统计的45%。

然而，各地推行的城镇化与我们人口流动的趋向却不尽一致。据国家统计局2009年第二季度所做的统计，外出的农民工超过1.5亿，其中，来自中西部地区的比重超过70%，按输入地分，东部地区吸纳的外出农民工占66.7%，中部地区占14.7%，西部地区占18.2%。可见，农村人力资本的流向主要是从中西部地区流向东部地区，这与我国目前仍实行“行政区经济”的目标并不一致，比如，流动人口的就业问题并没有包含在当地的城镇登记失业率中，也就是说，国家不考核地方政府对流动人口的就业安排；而一些欠发达地区可以通过城镇化建设来增加GDP规模，提升政绩，却不用考虑投资效益。

因此，当我们争议究竟城镇化或城市化哪个更合理的时候，还是应该仔细分析一下1.8亿流动人口的流出地与流入地的区域分布和行业分布。据统计，在2.25亿农民工中，只有0.75亿选择就近工作，而大部分选择外出就业，其目的无非是追求更高的薪酬和更好的公共服务。外出农民工以从事制造业和建筑业为主，从事制造业的农民工占37.9%，建筑业的占18.3%。从过去15年国家对不同区域的投入与人口流向特征之间的关系可以发现，尽管东部沿海地区的固定资产投资在全国的占比已经从1995年的58%降至2009年的42%，而东北及中西部地区投资占比则从42%上升至58%，却未能改变人口向东流的总趋势，这说明制造业的重心还是在东部，东部的薪酬高于中西部的原因在于投资效益高于前者。中国东部沿海地区的面积只有国土面积的1/5，却创造了一半以上的GDP。所以，尽管我们也可以在沙漠中搞城镇化，在高原上修建四通八达的高速公路，但代价却是巨大的，缺少人住的城镇与缺少车通行的高速公路都是失败的投资。

区域均衡发展战略

能否实现规模经济

无论城市化还是城镇化，都是为了拉动经济增长，实现规模经济，缩小城乡收入差距，因此，要评价哪种方式对实现这一目标更有效，只要对发达国家的城市化历史和过去10年中国城镇化的过程作量化分析，就不难得出初步结论。

研究发达国家的经济格局，会发现几乎所有的国家都没有刻意采取区域平衡发展战略，而是遵循人口自由流动的市场原则。其结果是区域经济发展极不平衡，但地区间的收入差距或整个社会的贫富差距却缩小了。如巴黎只占法国面积的2%，却产生了全法28%的GDP；德国汉堡的人均GDP和每平方公里GDP分别超出东北部地区2倍和100倍，但两个地区的福利却没有差异。即便像美国那样土地肥沃而广阔的国家，一半以上人口也只集中在5个州，居住了80%美国人口的地区所占的国土面积，从1900年的25%降至如今的17%。更不用说与中国非常相似的两个东亚发达国家日本和韩国，东京人口占日本城市人口的41%，GDP占日本的18%，也是全球GDP总额位居第一的城市；首尔人口占韩国的25%，而GDP占24%（附图）。与这些发达国家相比，中国的经济集聚度、人口集聚度都比较低，区域经济还比较分散，如上海作为全国最大城市，GDP只占全国的4.4%。

我们应该看到，邓小平当初提出的沿海地区优先发展战略，确实与埃及、巴西、印度、印尼、墨西哥等发展中大国的“地区均衡增长战略”背道而驰，但事实证明，这一战略取得了极大成功，中国在过去30多年中成了全球经济增长最快的国家。但到今天，中国无论人口的集聚度，还是经济的集聚度，仍然明显落后于发达国家，这既与我们经济发达程度较低有关，还与我们自2000年以来将地区差异化发展战略逐步演变为平衡发展战略有关。

2000年开始的西部大开发，2001年提出的城镇化发展目标，以及随后又提出的“东北老工业基地振兴”和“中部崛起”战略，都表明中国不断加大对内陆地区的投入力度，并以提倡农村城镇化作为提高城市化率的手段。但过去十年的地区平衡发展战略，迄今效果并不理想，如西部大开发实际上导致投入产出比持续下降，1个单位固定资产投资所创造的GDP从3.83下降至1.32，而东部地区目前仍达到2.44。欠发达地区投入多产出少，导致其经济地位不断下降，且当地居民的收入与沿海地区的差距也不断拉大。从城乡居民储蓄总额来看，2002年西部地区与东部沿海的差距是3.13万亿元，到2007年则扩大到6.省略。