浅析政府绩效预算管理

为提升政府执政能力和效率，降低行政成本，提高政府对公共财政系统的统筹能力和协调能力，世界各国政府都将提高政府绩效预算水平的理念深入到整个预算体系中。绩效预算是根据政府职能和规划所耗费的资源，以成本和收益原理为基础确定支出来编制预算，并将投入与产出用各种指标来测评执行效果。

一、西方发达国家绩效预算的经验

绩效预算起源于20世纪30年代的美国，农业部提出“绩效预算”一词，当时的田纳西流域管理局采纳并实施了与项目和任务要求适应的预算分类计划，随后“绩效”理念开始深入人心。但战后绩效预算推行的成效并不显著，表明并不能适应当时公共预算发展趋势。1949年胡佛政府在“预算与会计报告”中提出要采用以功能、活动和项目为基础的预算，首次将成本理念引入了公共预算领域，但绩效预算并未得到广泛应用。直到20世纪80年代，美国政府由于开支过大、效率低下引发了公众与政府的各种矛盾。为了逆转这种形势，摆脱财政困境，以美国为首的西方各国纷纷开始研究一种适应历史发展的新型公共预算管理体制。1992年，克林顿政府提出“再造政府”；1993年，美国联邦政府成立国家绩效评估委员会并颁布了《政府绩效成果法案》，把绩效预算理念开始广泛在国内实行并进入了一个全面发展的新时代。

英国从20世纪70年代起开始进行绩效预算的改革，经历了从效率优先到质量优先的阶段。1994年开始，英国实施以权责发生制为核算基础的“资源会计与预算制度”，英国政府预算的重点转向成果和产出。2000年，英国议会通过了《2000年政府资源与账户法案》，真正确立了权责发生制在绩效预算中的地位。英国政府预算采取分权制度，各个部门制定预算实施细则，对财政部负责。这就给各部门合适的权力来列明本部门工作目标，并制定相应指标，来对部门的产出成果进行评价。英国政府绩效预算不断完善通过对各部门权限的制约来保持中央对预算执行效果的监控，把预算与绩效紧密结合起来。

意大利上世纪90年代进行了针对于公共预算管理的改革，对预算管理制度进行了更深的探讨和制定。其绩效预算管理跨度为3年，第一年主要是预算编制和议会审批；第二年是预算分配执行以及对预算执行完成后的决算报告；第三年提交最高审计法院，并为下一年度作参考。这是一种流程清晰、各阶段任务明确的预算管理方式，以绩效目标为手段，充分进行信息反馈，参与部委设立独立评估办公室，科学合理设计选择评估指标，同时在预算支出的完成和绩效目标的实现之间寻求一种平衡。意大利经济财政部是负责政策制定的部门，并组织协调好各部门之间的制约关系，对各部绩效评价报告进行审核，确保及时反映具体情况。

由此可见，西方政府绩效预算的发展有着一定的时代意义和现实意义，其规律有章可循。首先，通过立法方式推动绩效预算制度的改革。政府通过的法律有了一定的公众基础，作为其行使权力的依据。有助于减少改革阻力，增强社会认可度和政府透明度，便于公众监督政府行为。其次，改革的导向都是逐步建立以产出和结果为基础的政府绩效预算。传统的投入为主导的政府预算体系并不能满足复杂的公共管理体系对制度的需求。而把部门权力分配给专业部门进行预算管理，一方面使得信息反馈更有效率，另一方面也增强了各部门的自主性和创造性，实现了中央预算部门对各部门责任履行情况的监督和控制。最后，西方社会采用的权责发生制会计核算更加合理的测算出投入与产出的效果，为制定科学合理的规划和探索更好的预算管理模式提供了依据和保障。

二、我国政府绩效预算的探索

近年来，我国绩效预算管理工作也取得了一些进展。各级财政部门认真贯彻财政部提出的各项要求，并根据我国国情和各地区实际情况积极探索和改革绩效预算管理体制和方式，并在工作实践中不断完善。2009年，财政部出台了《财政支出绩效评价暂行办法》，对绩效评价的内容、对象、目标、指标、方法和程序等各方面进行了初步的设定，为之后的绩效预算体系创造了条件。2011年，又出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，对绩效这一理念进行了更深层次的解释和细化。2012年又草拟了《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》，这就更加明确了我国预算绩效管理工作的目标，任务和重点工作。

随着中央对预算绩效工作的不断推进，各地区财政部门也根据各自情况制定了一系列指导意见和实施细则，并设立了绩效预算相关部门进行监督和管理。全国已有多个省份财政部门专门设立了预算管理机构，部分省份的市县级财政部门也相应设立机构，为更好的推进预算管理工作提供了条件。

以河北省和江苏省为例。河北省财政局为更好实现财政科学化、精细化管理，不断加强对绩效工作的改革。2009年，部门市级单位开始进行绩效试点，对绩效评价开始投入尝试。2010年印发《关于深化推进预算绩效管理的意见》、《河北省预算绩效管理办法》、《河北省预算绩效管理问责办法》三个文件，把绩效管理的相关工作以文件的形式传达给各级财政部门，其中对内容、程序等方方面面都有了一定的细化。各级财政部门也都编制了《2011年部门预算绩效计划》，积极推进绩效改革。2012印发绩效管理办法进行试行，取得不少成效。充分调动市县财政部门，通过开座谈会等方式征求意见，并对相关工作人员进行了专业培训，不断完善评价指标，开展绩效问责制度、奖惩激励机制等。江苏省也是比较规范推行绩效预算省份之一，首先从各部委开始实行绩效管理工作，出台了《江苏省专项资金预算绩效目标管理暂行办法》，按照财政部相关文件的要求步步推进，其工作范围涉及到建设、农业、科技等各个方面，在积累经验的同时也根据本省情况做出了相应的改进。试点部门的预算按照“二上二下”编报的步骤，对专项资金的的绩效目标和标准进行审核，评分，调整或者取消。经过长时间的努力，把绩效管理工作从事后环节调整至事前环节，解决长期以来导致的监控无力、依据不足等问题，初步实现了对政府全过程绩效管理，为提高政府效率，节约政府成本，推进科学化精细化管理奠定了基础。

三、对我国绩效预算管理工作的建议

以上两省的绩效管理工作基本体现了我国大部分省份的绩效管理状况和近年来取得的成效和进步。为了更顺畅的执行绩效预算管理工作，使绩效理念更加深入人心，建立以结果为导向的绩效管理制度，可以从以下几个方面入手。第一，完善绩效规章制度，加强预算监督。通过财政部以及各省市对绩效工作的试点和推行，一个良好的制度约束是前提。总结各个绩效业务部门的经验，自下而上进行汇总，然后再通过上级部门的调研和考察，把制度进一步完善。第二，强调绩效结果的问责和披露，接受公众的监督。对绩效预算执行得力的单位进行鼓励和嘉奖，对未达到绩效效果的部门进行问责制度，通过批评、整改、取消资格等方式进行处分。把绩效理念真正融入部门工作中，并接受公众的监督，对降低行政成本和提高行政效率起到重要作用。第三，借鉴西方发达国家经验，完善政府会计制度。通过对西方国家绩效经验的学习，取长补短，赋予各部门相应权利，增强灵活性的同时加强上级部门的监督，并广泛接受公共部门和公众的监督，完善公共预算机制。第四，完善绩效评价指标体系。这是一个国际公认的难题，我国同样面临。政府部门作为一个公共部门，行为的成果时间周期长且并对某些领域并没有很强的控制力，短期难见其成果，衡量方式也不单单从其经济利益方面着手，这就需要财政部门对绩效全过程进行跟踪考察，制定一系列更贴合实际的绩效指标。第五，循序渐进按照步骤进行绩效工作。我国各省市政治经济各方面发展都不均衡，实行绩效预算不能生搬硬套，必须按照步骤执行。一些比较发达的省市率先进行试点，从本省市具体情况出发，以经验为基础，进一步提高公共预算管理的精细化和规范化，对我国的绩效预算管理工作进行更深一步的探索。

参考文献：

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