新形势下我国就业税收政策探讨

摘 要：近年来，我国实施促进扩大就业、再就业税收政策发挥了积极作用，但就业税收优惠政策也存在整体缺乏系统性、范围局限性、时限短期性、管理复杂性等问题。为此，本文建议按照市场经济要求，构建促进就业的长效税收政策机制，完善当前就业税收优惠政策，简化管理程序，建立相关部门联动机制。

关键词：就业；税收政策；优惠政策

中图分类号：F810．42文献标识码：A

文章编号：1000-176X(2009)02-0094-06

促进和扩大就业、全面建设小康社会是我国当前和今后较长时期内的重大战略任务。党的十七大报告指出，要坚持实施积极的就业政策，加强政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。2008年1 月1日起实施的《就业促进法》，把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，确立了促进就业的政策体系和制度保障。其中税收政策是促进就业政策体系的重要组成部分，研究和完善促进就业税收政策具有十分重要的意义。近年来，我国实施促进扩大就业、再就业的税收政策发挥了积极作用，但也存在与我国就业长期战略不相适应的问题。特别是在目前全球金融危机加剧、世界经济衰退趋势迹象明显、失业高峰期即将到来的形势下，我国就业压力进一步加大，形势不容乐观。

一、我国就业税收政策及其成效分析

20世纪90年代以来，随着我国经济结构调整、产业结构变迁、国有企业改革和建立现代企业制度、中国融入全球经济一体化带来经济快速增长的同时，下岗失业人员不断增加，新增劳动力不断扩大，农村富余劳动力向城镇转移速度加快，城镇劳动力供给总量严重大于需求总量，就业矛盾非常突出。为了解决就业和再就业问题，中央和各级政府采取了一系列政策措施，税收优惠政策是其中最具实质性的政策之一。1992年，根据中央关于利用税收、金融等经济杠杆，扶持第三产业发展以促进就业的政策精神，国家税务总局出台了相关的税收优惠政策，鼓励劳动就业服务企业及其他第三产业的发展，安置待业人员和企业富余人员。1998年，为贯彻落实中共中央、国务院《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业的通知》，国家税务总局了《关于下岗职工从事社区居民服务也享受有关税收优惠政策问题的通知》，鼓励下岗职工从事社区服务业。2002年9月，全国再就业工作会议后，国家税务总局会同财政部、劳动和社会保障部等部门又下达了一系列税收优惠政策，先后出台了扶持下岗失业人员再就业，失业人员就业和军队转业、复员退伍军人就业以及随军家属就业等税收优惠政策，初步形成了一个结构合理、覆盖广泛、多层次促进就业再就业的税收优惠政策体系。

（一）就业税收优惠政策内容

1．鼓励和扶持下岗失业人员再就业税收优惠政策

对持《再就业优惠证》人员从事个体经营者(除建筑业、娱乐业以及销售不动产、转让土地使用权、广告业、房屋中介、桑拿、按摩、网吧、氧吧外)，按每户每年8 000元为限额依次扣减其当年应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。纳税人年度应缴纳税款小于上述扣减限额时以其实际缴纳的税款为限；大于上述扣减限额时应以上述扣减限额为限。

对个体经营者，提高增值税、营业税起征点。在增值税方面，将销售货物的起征点由月销售额600―2 000 元提高到2 000―5 000 元。销售应税劳务的起征点由月销售额200―800 元提高到1 500―3 000 元，按次（日）纳税的起征点由50―80 元提高到150―200 元。销售水果、畜牧水产、蔬菜、粮食等农副产品的个体工商户、农户，起征点一律为月销售额5 000 元，按次（日）纳税的起征点一律为每次（日）销售额200元。在营业税方面，将按期纳税的起征点由月销售额200―800 元提高到1 000―5 000 元，按次纳税的起征点由每次（日）营业额50 元提高到100元。此外，新企业所得税法对小型微利企业按20% 的税率征收企业所得税，并放宽对小型微利企业界定的条件和范围，使更多的小企业能够享受低档税率的优惠政策。

2．企业吸纳下岗失业人员就业税收优惠政策

对商贸企业、服务型企业(除广告业、房屋中介、典当、桑拿、按摩、氧吧外)、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，在新增加的岗位中，当年新招用持《再就业优惠证》人员，与其签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的企业，按实际招用人数予以定额依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。定额标准为每人每年4 800元。经审批后由企业根据当月安置下岗再就业人数，按每人月定额400元在申报时扣除。年度终了后30天内，可按一个纳税年度内实际享受减免的人数，按在职的月份加权平均计算纳税年度内可享受的减免总额，进行汇算清缴，多退少补。按上述标准计算的税收扣减额应在企业当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税税额中扣减，当年扣减不足部分，不得结转下年。

3．鼓励国有大中型企业主辅分离安置富余人员的税收优惠政策

对国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制分流安置本企业富余人员兴办的经济实体(从事金融保险业、邮电通讯业、娱乐业以及销售不动产、转让土地使用权，服务型企业中的广告业、桑拿、按摩、氧吧，建筑业中从事工程总承包的除外)，凡符合条件的经济实体，经有关部门认定，税务机关审核，3年内免征企业所得税。

4．军队转业干部和随军家属、城镇退役士兵有关税收优惠政策

（1）对为安置自主择业的军队转业干部就业而新开办的企业，凡安置自主择业的军队转业干部占企业总人数60%以上者，经主管税务机关批准，自领取税务登记证之日起，3年内免征营业税和企业所得税。从事个体经营的军队转业干部，经主管税务机关批准，自领取税务登记证之日起，3年内免征营业税和个人所得税。

（2）对为安置随军家属就业而新开办的企业，自领取税务登记证之日起，3年内免征营业税和企业所得税。对从事个体经营的随军家属，自领取税务登记证之日起，3年内免征营业税和个人所得税。

（3）对为安置自谋职业的城镇退役士兵就业而新办的服务型企业（除广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧外），当年新安置自谋职业的城镇退役士兵达到职工总数30％以上并与其签订1年以上期限劳动合同的企业，3年内免征营业税及其附征的城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。对自谋职业的城镇退役士兵，从事个体经营（除建筑业、娱乐业以及广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧外）者，自领取税务登记证之日起，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税；从事农业机耕、排灌、病虫害防治、植保、农牧保险以及相关技术培训业务者，家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治业务者，按现行营业税规定免征营业税。

5．促进残疾人就业的税收优惠政策

2007 年7月1日起，对安置残疾人的单位，实行由税务机关按单位实际安置残疾人的人数，限额即征即退增值税或减征营业税的办法。实际安置的每位残疾人每年可退还的增值税或减征的营业税的具体限额，由县级以上税务机关根据单位所在区县（含县级市、旗，下同）适用的经省（ 含自治区、直辖市、计划单列市，下同）级人民政府批准的最低工资标准的6 倍确定，但最高不得超过每人每年3．5万元。单位支付给残疾人的实际工资可在企业所得税前据实扣除，并可按支付给残疾人实际工资的100% 加计扣除。

对残疾人个人为社会提供的劳务免征营业税；对残疾人个人提供的加工、修理修配劳动服务免征增值税；对残疾人个人取得的劳动所得，按照省（不含计划单列市）级人民政府规定的减征幅度和期限减征个人所得税。

（二）就业税收优惠政策成效分析

促进就业和再就业税收政策的实施对解决我国的就业和再就业问题起了较好的支持和促进作用。从2002年9月到2007年2季度，全国共有几百万下岗职工享受再就业税收政策，累计减免税130亿元税务总局有关负责人就促进就业相关税收政策答中国政府网网民问，www．gov．cn/zwhd/2008-05/15/content_975146．htm．，实践证明，再就业税收政策在促进下岗职工再就业方面发挥了重要作用。

1．促进经济发展，持续创造再就业机会

再就业税收政策通过减免下岗失业人员和吸纳（安置）下岗失业人员企业的税收，降低再就业成本，鼓励和支持再就业，既避免由政府直接提供再就业岗位的财政压力和低效率，又能够持续创造再就业机会，缓解社会就业矛盾，更好地发挥税收引导资源配置、调控宏观经济、拉动有效需求的作用，形成了就业与经济发展相互促进的良性循环态势。

2．改善下岗失业人员生存状况，维护社会稳定

再就业税收优惠政策一方面减免下岗失业人员从事个体经营的税费并提高增值税和营业税的起征点；另一方面减免吸纳下岗失业人员企业和主辅分离、辅业改制安置国有企业富余人员经济实体的税收，获得了比财政转移支付更好的效果，保证了再就业人员基本收入水平，使下岗失业人员生存状况得到改善，在一定程度上缓和了收入分配差距的扩大，有利于社会稳定。

3．支持国有企业改革，减轻社会就业压力

再就业税收政策规定对国有大中型企业主辅分离、辅业改制兴办安置本企业富余人员的经济实体给予税收优惠，企业转换经营机制，放下包袱，增强了国有企业活力和竞争力，妥善安置国有企业改革中产生的富余人员，避免其下岗失业增加社会就业的压力。

4．促进产业结构调整，提高社会再就业比率

再就业税收政策突出了对零售商贸企业和服务企业吸纳下岗失业人员的税收优惠，体现了税收推动商品流通和社会服务行业发展的政策取向，产业结构的调整优化，不断创造再就业岗位，提高了全社会下岗失业人员再就业的比率。2007年劳动和社会保障事业发展统计公报数据显示，2003―2007年我国城镇登记失业率逐年下降，由2003年的4．3%下降到4．0%。2004―2007年下岗失业人员实现再就业人数年均510万人[1]（如图1、图2所示）。

二、当前就业税收政策存在的问题

我国实施促进扩大就业、再就业税收政策发挥了积极作用，但也存在与我国就业长期战略不相适应的问题。

（一）税收优惠政策整体缺乏系统性

就业和再就业是一个系统工程。税收政策应从整体角度进行系统设计。世界银行调查研究发现，在第三产业中，能够以税收优惠促进就业明显增长的行业极为有限，仅集中在科技含量低但需求弹性较大的劳动密集型终端服务业。把第三产业简单等同于劳动密集型行业的观点是错误的，会降低税收优惠的“含金量”，导致税收优惠产生“优”而不“惠”的结果。试图通过单纯给予第三产业税收优惠以缓解目前的就业压力、促进就业增长的政策，其最终效果极为有限。近年来，我国出台的税收优惠政策，多是针对某一类企业、某一类人员的具体就业问题提出的措施，税收优惠主要限于服务业等第三产业领域。虽然这些措施对就业问题起了促进作用，但缺乏制度应有的系统规范，没有从总体上形成政策体系，缺乏政策之间的协调。

（二）税收优惠政策范围有局限性

就政策作用对象主体看，现行税收优惠政策主要针对劳动就业服务企业；从事社区服务业安置下岗职工的企业、安置军队退役士兵、转业军人就业的企业；服务型商贸企业；国有大中型企业主辅分离、辅业改制、安置富余人员兴办的经济实体；社区街道具有加工性质的小型经济实体等。这一规定限制了其他企业享受再就业税收优惠政策的资格，不利于调动各方面吸纳下岗失业人员的积极性，也削弱了再就业税收政策对再就业工作的引导和促进作用。对减免税收的服务型企业和纯零售商业企业，规定了吸纳下岗失业人员的比例和签订劳动合同的期限，而且还区分新办企业和现有企业，既增加了执行难度，也不尽公平。

从享受税收优惠政策的人员来看，享受下岗再就业优惠的人员仅限于国有企业的下岗职工及失业人员、破产待安置人员、享受低保且失业一年以上的城镇其他失业人员。非国有企业下岗职工、自谋职业的大学生、城乡结合部的“农转非”人口和创业农民均被排斥在外。而且，同是下岗失业人员，大量的集体企业、民营企业以及其他类型的下岗失业人员只有经过1年的失业期才能享受该政策。这种区分，不仅有悖于税收的公平原则，而且也不利于总体的劳动力就业目标的实现。按照《就业促进法》规定，国家鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员和残疾人就业，对下列企业、人员依法给予税收优惠：吸收符合国家规定条件的失业人员达到规定要求的企业；失业人员创办的中小企业；安置残疾人达到规定比例或者集中使用残疾人的企业；从事个体经营的符合国家规定条件的失业人员；从事个体经营的残疾人；国务院规定给予税收优惠的其他企业、人员。显然，我国现行税收优惠仅限于国有企业的下岗职工及失业人员、破产待安置人员、享受低保且失业1年以上的城镇其他失业人员是偏窄的。

从优惠的税种来看，当前再就业税收政策减免的税种主要为所得税和一些地方税，如营业税、城市维护建设税等，体现了保证中央财政收入的政策取向。企业吸纳下岗失业人员并不必然会带来收益的增加，尤其是企业创立初期吸纳下岗失业人员的劳动力成本一般较高，减免企业所得税对企业的激励作用和吸引力不够大。而且，以减免地方税收来促进再就业，意味着再就业工作的支出主要由地方财政负担，使地方财政尤其是相对贫困落后地区的财政压力进一步加大，一定程度上也抑制了地方执行再就业税收政策的积极性。

（三）税收优惠政策时限有短期性

中国的就业问题是长期的社会经济问题，具有浓重的历史及政策因素的背景。我国劳动力供给大于劳动力需求的局面在相当长的时间内不会改变，并成为我国社会稳定和经济发展的一个重要制约因素。就业压力不会随着经济的快速发展而迅速减轻或消失。税收政策应从长期的角度进行制度设计。而近年来出台的就业税收优惠政策，大多数属于临时性、短期性的措施，一般以3年为一个周期，甚至也有1年期的减免，过渡性色彩较浓。虽然这些措施短期内对就业问题起了促进作用，但缺乏制度应有的长期有效性，没有形成促进就业的长效税收政策激励机制。

（四）税收优惠政策管理有复杂性

政策实施主体多，妨碍了政策实施的有效性。现行就业税收政策在实施中涉及到部门多，政策对象要由不同部门进行资格认定，如劳动就业服务企业由劳动部门认定，军人和福利有关政策由民政部门认定，主辅分离兴办的经济实体由财政和国资委等部门认定，企业吸纳下岗失业人员要经过劳动保障部门认定；同时税务部门还要对企业吸纳下岗失业人员的情况进行核定。整个政策执行的程序和手续繁琐，给下岗失业人员再就业设置了障碍，而且由于有关部门信息共享不够，协调配合难以顺畅，容易影响政策的及时到位，降低了政策执行的效率。此外，从政策实施对象主体来看，就业和再就业优惠对象主体多变，同类主体政策有别，使税务部门在执行政策时难以迅速按不同的政策归类和执行，政策的导向作用难以发挥。

三、完善就业税收政策的建议

在未来相当长的一段时期，我国的就业压力依然较大。根据我国人口信息中心的预测，2010年我国的劳动年龄人口将达到9．73亿人，经济活动人口将达到7．95亿人，每年新增人口超过500万人。这一绝对增长每年将使需要就业人口增长500―700万人。按照效率优先的策略进行国有企业改革将导致下岗职工数量持续上升，估计每年将增加300―500万人。这一进程将加剧就业紧张的局面。我国长期以来的农村剩余劳动力将进入一个快速释放期，每年进入城市的农村剩余劳动力将会超过1 000万人。上述三个方面因素造成的新增就业人口也将达到每年1 700万人以上，在个别年份，有可能超过2 000万人。即使考虑到每年存在由于自然减员腾出的800万人左右的就业岗位，需要新增的就业岗位数量也接近1 000万个[2]。

当前，美国次贷危机引发的金融风暴蔓延全球，美、欧、日三大经济主体经济衰退的迹象日趋明显，失业的高峰期即将到来。面对诸多国内外不利因素，党的十七届三中全会确定了我国将采取灵活审慎的宏观经济政策，应对全球金融危机给我国经济发展带来的不利影响，确保经济实现平稳较快发展的目标。鉴于当前我国面临就业压力的严峻形势，就税收政策方面，提出以下建议。

（一） 按照市场经济要求，构建促进就业的长效税收政策机制

1．适当降低宏观税负，促进经济增长

解决就业问题的根本路径是经济的增长，只有在经济增长的基础上，才能为社会提供更多的就业机会。经济增长促进就业是世界上多数国家在解决失业问题时所采取的一种重要措施。在经济增长中拓展就业空间，即以持续的经济增长稳定和创造更多的就业机会。体现在税收政策的取向上，应正确认识税收增长与经济增长的关系。

2．调整税收优惠政策，促进劳动密集产业的发展

经济增长方式由粗放型向集约型转变是一种必然的选择，这种转变的实质在于技术进步和经济质量的提高，但并不意味着一定用技术和资本密集经济取代劳动密集经济。在鼓励社会技术创新、制定科技优惠税收政策的同时，税收优惠政策也要向劳动密集型企业和从事劳动密集型的生产经营项目倾斜。要正确处理推动科技进步与促进就业政策之间的关系。历史经验显示，随着技术进步以及更有效率的生产工具取代劳动，确实有一种活动转移到另一种活动的趋势，英国在1780―1998年间，农业劳动力的绝对数量减少了一半，并且从占全体劳动力的50%下降为2．2%。技术最先进的国家日本以及美国也正是于1980―1990年代期间创造出最多工作的国家。对美国来说，创新部分比替代旧的部分要多，在1990年代，美国大部分企业都在重整，通过裁员方式，使3 000―4 000万人被辞退，但新经济创造的就业岗位达5 000万个，两相抵消，就业岗位还多了1 000万个[2]。

3．加大发展第三产业税收优惠政策的力度

我国第三产业吸纳就业的潜力并未得到充分发挥，推动服务业的快速发展是提高我国经济增长就业弹性、扩大就业容量的关键。笔者建议制定创业投资的税收优惠政策，为第三产业的发展营造宽松环境。根据第三产业中各行业吸引劳动力程度的差异制定不同的税收优惠政策，比如社区服务等人们不愿从事但吸收劳动力又多的行业，可以在税收减免期结束后再根据其吸收劳动力的状况制定更优惠的税收政策，促进这些行业的发展。

4．积极发展中小企业和非公有制经济

目前中小企业已经成为我国吸纳新增劳动力和国有企业下岗职工的主要渠道，约75％的已就业岗位以及90％以上的新增就业机会来自中小企业。我国从农业部门转移出来的劳动力,绝大多数在中小企业就业。在税收优惠政策措施上，首先，改革和完善增值税制。降低小规模纳税人的征收率，将工业企业征收率定在4%，商业企业定在2%，以切实降低其税负；完善增值税一般纳税人管理办法，建账建制的小规模纳税人纳入一般纳税人管理，允许增值税进行税额抵扣，以扩大其经营交往范围；适当对中小企业的初始投资和技术投资实施消费型增值税，允许税前抵扣，鼓励创业投资者和中小企业技术进步。其次，为了有效解决中小企业融资难题，可以考虑对金融机构向其提供的贷款免征营业税；对社会投资者取得中小企业发行的公司债券（或企业债券）利息所得适当降低所得税税率，以提高社会投资的积极性。最后，实行有利于中小企业发展的税收政策，大力发展以中小企业为主的非公有制经济，强化纳税服务意识，制定出一套符合中小企业特点的税收征管办法。

5．促进灵活就业和非正规就业的税收政策

就业的形式应该是多种多样的，既包括各种全日制工作等正规部门和正规渠道的就业，也包括临时工、小时工、季节工及其他弹性工作制等各种灵活就业形式。实行有利于促进就业的收入分配政策。包括中小企业吸纳下岗失业人员的税收减免；街道或社区开发公益性岗位安排下岗失业人员时，财政可以给予一定补贴；下岗失业人员在社区从事便民、利民服务的个体经营时，免收工商管理费。

6．制定城市化发展战略，实行有利于促进就业的城乡协调发展税收政策

在制定经济发展战略时，必须考虑如何在工业化的进程中创造更多的就业岗位，完成农村农业剩余劳动力向工业部门的转移问题，制定加快城市化进程的发展战略。在大力抓好城镇就业的同时，把农村劳动力的就业问题纳入整个就业工作中，统筹考虑城乡就业。消除农民进城务工的不合理限制，加强管理，合理引导，搞好服务。大力发展以优良品种服务、农业机械服务、农产品深加工、农产品市场信息服务等为主要内容的农村服务业，提高我国农业产业化水平，推动农村剩余劳动力向农村服务业转移。把发展乡镇企业与加快小城镇建设结合起来，充分发挥乡镇企业吸纳农村劳动力的作用。

（二） 完善就业税收优惠政策

1．扩大就业优惠政策的适用范围

对所有吸纳失业人员和增加就业的企业，不分经济类型，不分行政区域，不分行业和产业类别（除国家限制发展的产业外），只要雇用下岗失业人员达到一定比例，一律给予按照吸纳失业人员的企业以同等的税收待遇。

2．扩大优惠政策的适用对象

除了对下岗失业人员的优惠外，优惠政策的适用对象应扩大到所有新增劳动力和“农转非”人口。目前我国富余劳动力主要集中于16周岁以上的初、高中毕业生、大学毕业生、失地农民和农闲富余农民、城镇下岗或分流失业人员、退伍军人、“两劳”、“四残”人员等，因此在考虑社会的就业问题时，不能仅局限于某一社会群体，应考虑所有社会群体的公平待遇问题。对现实中大量下岗失业人员的非全日制就业、临时性就业、季节性就业等灵活就业形式，也应给予税收减免优惠，以体现税收对各种再就业形式的支持。

（三） 简化管理程序，建立相关部门的联动机制

为促进再就业税收政策的贯彻落实，立足于促进社会弱势群体就业，减少下岗失业人员再就业的障碍和负担，除由劳动保障部门及时向下岗失业人员核发《再就业优惠证》外，可取消其对吸纳下岗失业人员企业进行认定的程序，改由税务部门根据企业的减免税申请核实吸纳下岗失业人员情况后，直接办理减免税。

劳动保障、工商和税务部门要相互支持，紧密配合，建立联动机制，切实做好信息交换和必要的协查工作。劳动保障部门要定期将《再就业优惠证》的发放情况通报给同级的税务机关，税务机关对《再就业优惠证》有疑问时，要提请同级劳动保障部门给予协查，同级劳动保障部门则要在合理的工作期限内将调查结果反馈给税务机关。工商部门也要定期将办理营业执照的情况向劳动保障和税务部门通报，确保更好地为符合条件的企业和下岗职工及时办理相关手续，使其及时享受税收优惠政策。

参考文献：

［1］ 人力资源和社会保障部，国家统计局．2007年劳动和社会保障事业发展统计公报［EB/OL］．www．mohrss．gov．cn．

［2］ 高德步，吕致文．新型工业化对我国未来就业的影响［J］．经济理论与经济管理，2005，（2）．

［3］ 陈海秋，等．税率风险与我国经济增长的实证分析［J］．云南财经大学学报，2008，（4）．

［4］ 肖文海．新技术革命对就业的影响与我国就业政策的选择［J］．经济社会体制比较，2006，（4）．

［5］ 丛明．实行积极促进就业的税收政策［J］．中国财政，2008，（3）．

［6］ 王智勇．中国的劳动力市场态势及促进就业的政策研究［J］．国际经济评论，2008，（2）．