切好国民收入这块“蛋糕”

如何创造财富和分配财富，是人类经济发展的两大基本课题。从世界各国的实际情况来看，无论是发达国家还是发展中国家，都面临着如何进行公平分配的问题。这是人类经济生活所面临的突出问题，也是经济发展中的难题。

一个国家收入分配状况，是其经济社会发展状况的重要体现。从整个国民收入流程看，国民经济生产过程结束后，首先在生产领域进行初次分配，然后在全社会进行再分配，初次分配和再分配叠加在一起，形成国民收入分配的最终格局。党的十七大报告提出要调整国民收入分配格局，逐步提高“两个比重”，即提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重。十七届五中全会通过的关于制定“十二五”规划的《建议》进一步指出，“十二五”时期，要“努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步”。这些，实际上都涉及到了调整国民收入分配格局的问题。

在现阶段，无论是提高“两个比重”，还是做到“两个同步”，实际上是要解决如何“把经济发展成果合理分配到群众手中”的问题，是“还富于民”、“蕴富于民”的问题。解决好这一问题，有利于理顺国家、企业和个人三者利益关系；有利于增加劳动者收入，维护劳动者权益；也有利于调整投资与消费的关系，促进经济社会协调健康发展。

一、“蛋糕”是怎么切的？

国民收入创造出来后，经过初次分配和再分配，形成政府、企业、居民的初次分配收入和可支配收入。相应地，国民收入分配格局可以划分为初次分配格局和再分配格局。如果我们把国民收入比成一个“蛋糕”，初次分配和再分配就是“切蛋糕”的过程。显然，在把国民收入这块“蛋糕”切给政府、企业和居民三个部门时，要切得尽量合理，尽量公平。

1.第一刀：形成初次分配格局

初次分配主要是对生产经营成果即增加值的直接分配，政府收入是企业以利润和税金形式上缴形成的国家纯收入，居民主要得到劳动报酬，企业利润的另一部分以固定资产折旧和营业盈余形式由企业支配。各部门再加上财产收入的分配，包括地租、利息和红利等收入，就形成了初次分配格局。政府、企业和居民分别得到各自的初次分配收入。据此我们对1992年以来我国初次分配格局的结果进行了测算（见表1）：

从这个测算结果，我们得出的主要结论是：

――从总量来看，政府、企业和居民初次分配收入都有大幅提高，政府份额增速最快，居民份额增速较慢。在1992~2008年按当年价格计算政府部门收入增长了13.86倍，企业部门收入增长了12.31倍，居民收入增长了9.01倍。对增长速度比较分析，政府初次分配收入增长速度在上世纪90年代和本世纪以来均超过总收入平均增长速度和其他主体收入增长速度；企业收入增长主要是本世纪以来比较快，超过了平均增长速度；而居民初次分配收入增长速度在两个时期都是最慢的，而且低于平均增长速度。政府、企业和居民收入增速的不同，导致主体间初次分配结构发生变化。

――从分配结构来看，上世纪90年代我国主体初次分配格局比较稳定，没有实质性变化；而进入本世纪以来，分配格局变化比较明显。测算显示，在上世纪90年代，1992年政府所得份额为15.53%，1999年为16.95%，上升了1.42个百分点；企业所得份额1992年为19.06%，1999年为18.07%，下降了0.99个百分点；居民所得份额1992年为65.41%，1999年为64.98%，下降了0.43个百分点。三者相对比重在上世纪90年代变化不明显。而在1999~2008年期间，企业所得份额由1999年的18.07%到2008年的22.27%，上升了4.19个百分点，居民所得份额下降了7.5个百分点，政府份额基本稳定，仅上升0.1个百分点，即企业份额上升较快，居民份额下降明显，政府份额波动较小。综观1992~2008年间，政府所得份额增加了4.72个百分点；企业所得份额增加了3.20个百分点；而居民所得份额下降明显，减少了7.93个百分点。在初次分配格局中，居民收入份额是下降的，而政府和企业收入份额是上升的。

2.第二刀：形成再分配格局

在初次分配的基础上，各收入主体通过多种形式、多个环节从其他收入主体那里获得一部分转移性收入，同时也要将初次分配收入的一部分转移出去，包括收入税、社会保险、社会福利等，从而完成国民收入的再分配，各收入主体获得可支配收入，形成再分配格局。再分配格局是各收入主体真实可用的收入份额，能够最充分和准确地代表一个国家一定时期国民收入分配状况。

需要注意的是，在《中国统计年鉴》中的资金流量表（实物交易）中的可支配收入数据，并不能全面反映实际的再分配格局，这是因为资金流量表中的政府收入只包括了预算内和预算外收入，没有包括现实中大量存在的各种非预算收入，即所谓的“预算外的预算外”收入，政府实际可支配的收入要比资金流量表中反映的大；相应地，企业和居民的可支配收入要比资金流量表中反映的小。

我们认为，政府有三种非预算收入值得认真考虑：①制度外收入，是指政府及其所属机构凭借行政权力或垄断地位，采取各种非税收入形式收取的没有纳入预算内外制度管理的各项政府收入的统称，主要包括制度外基金、收费、摊派和制度外罚没等，这些资金绝大部分是由企业负担的，与规范的税费缴纳对应，这部分费用要从企业可支配收入中扣除。②地方政府的土地出让收入。本世纪以来，制度外收入中各项行政事业性收费随中央政府“费改税”改革和监管力度加大逐渐受到抑制，相比之下，土地出让收入在2007年才因颁布《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》开始“全额纳入地方政府预算，实行收支两条线管理”，在2007年前既不列入预算内，又未列入预算外管理，成为游离于监管之外的主要非预算收入，不进入地方财政预算的土地出让金，逐渐成为地方政府的“第二财政”。在2010年两会期间，财政部部长谢旭人介绍，2009年全国土地出让收入大体是14,239亿元，已经全部纳入了地方政府性基金预算管理。由于2008年事实上存在部分省份工作相对滞后，并未全部纳入预算管理。③农村非税收入，是指以乡镇统筹、自筹（包括原村集体提留）等形式向农民征收的财政性资金，本质上是向农民征收的额外的税。2004年开始全国农村地区减免农业税后，各种变相的集资和摊派在某些地区仍然存在。在计算政府收入时也要考虑这部分收入，要从居民收入份额中给予扣除。

为了客观反映实际的分配状况，有必要对资金流量表中的各主体可支配收入作调整。具体调整办法是：①将制度外收入、地方政府土地出让收入和农村非税收入加到资金流量表的政府可支配收入中。②将制度外收入从企业可支配收入中扣除。③将农村非税收入从居民可支配收入中扣除。

在调整的基础上，我们对国民收入再分配格局进行了测算（见表2）：

根据测算，我们得出的主要结论是：

――从总量上看，政府、企业和居民的可支配收入大幅提高，企业所得增速最快，居民所得增速较慢。在资金流量表中按当年价格计算1992~2008年政府部门收入增长了14.51倍，企业部门收入增长了14.17倍，居民收入增长了8.66倍。按调整后的收入分析，政府、企业和居民部门收入分别增长了12.98倍、23.06倍和8.83倍。也就说，无论是按照未调整的还是调整后的数据看，居民收入增长最慢。

――主体再分配收入格局变化也呈现上世纪90年代变化缓慢而本世纪以来变化明显的特征。同样划分为两个阶段来看，在1992~1999年期间，主体再分配收入格局变化缓慢，政府所得比重上升了1.38个百分点，企业所得比重和居民所得分别只下降0.77和0.61个百分点。各主体收入相对比重变化不大。而在1999~2008年期间，主体再分配收入格局发生较大变动，政府所得比重上升3.38个百分点，企业所得比重上升了7.50个百分点，居民所得下降了10.89个百分点，所以本世纪以来各主体收入相对比重变化较大。综观1992~2008年整体变化，政府所得比重共上升4.77个百分点，而企业所得比重上升了6.73个百分点，主要是本世纪以来比重上升明显导致；居民是唯一的在两个时期所得份额均下降的分配主体，共下降了11.5个百分点，其中本世纪以来下降份额占94.7%。

――调整后的可支配收入与未调整的可支配收入相比，政府所得上升和企业所得下降对比明显，而居民所得变化不明显。以2007年数据为例，调整后政府部门收入由63,084.4亿元上升到83,993亿元，增加了33.14%，直接导致政府收入比重比调整前上升了7.12个百分点，增幅为29.6%；企业部门由于有各种制度外收费的负担，其收入比重下降了5.37个百分点，降幅为29.2%；居民部门扣除农村非税收入后变化不大，其收入比重仅下降了2.14个百分点，降幅为3.7%。也就是说，政府所得份额上升和企业所得份额下降明显，主要是由于大量不规范的非预算收入的存在，政府部门的非预算收入大多由企业部门转移而来。因此可以得出结论，我国当前的再分配格局显现向政府倾斜的趋势，政府部门对企业部门存在明显的挤压作用。

二、如何切好“蛋糕”？

如何切好“蛋糕”，合理调整国民收入分配格局，将成为“十二五”时期经济社会发展领域的主要内容。我们的建议是：

1.规范收入体系，完善分配结构，推动政府职能向公共服务型转变

――规范非预算收入，提高税收收入和财政收入比重。针对各种非预算收入的性质进行取缔、转税、总量控制等综合治理，强化预算管理和监督机制，尤其是规范制度外收入和土地出让收入，减少非税收入。对政府部门的各种收费要立法监管，实行收支分离、预算管理，杜绝行业部门和地方政府利用职权乱收费现象。

――深化分税制体系改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的财税体制。深化分税制改革的重点应在于重新明确划分中央和地方政府的财权和事权，尤其是需要确立各级政府预算内独立的收入来源以及相应的支出责任，避免事权在上下级之间推诿和逐级下移。有必要在充分听取省级政府意见并在其参与下，重新拟定中央和地方的职责划分，并对税收财力的归属进行重新调整。在此基础上，加大中央财政专项转移支付力度，并明确地方政府的财权，还要对其财政收支加强垂直监管，遏制各种福利性非规范支出的快速增长。

――完善政府税收结构，加大社会保障等民生投入。应适当降低生产税比重而提高收入税比重。给予企业生产税方面适度的税收减免（这种减免长期以来是地方政府作为优惠政策招商引资尤其是吸引外资的手段，大部分企业并不享有），可以降低企业税收负担、提高企业经济效益。同时我国政府收入税比重低于发达国家和大部分发展中国家水平，通过完善个人所得税和企业所得税征管体系，提高政府收入税比重，可以增强政府的收入再分配能力。就居民个人所得税而言，要继续加强对高收入者的税收调节，落实财产申报制度，加大对偷漏税行为惩处力度。对企业所得税而言，可以考虑对部分垄断行业超额利润征收高额所得税。在完善政府税收结构的同时，还要增加社会保障等民生投入，加大对低收入者的扶持力度。提高国家贫困线和从业人员最低工资水平，健全城乡最低生活保障制度，加强对基层专款专用的监督力度。

2.限制行业垄断，化费为税，减轻企业负担

――限制行业垄断，提高市场竞争活力。加强对垄断行业收入分配的控制，不仅能防止少数企业长期获得超额垄断利润，提高市场竞争活力，而且还可以缩减居民收入差距。要以《反垄断法》为依据，清除各种市场进入壁垒，鼓励中小企业和民营企业进入以增强市场竞争；加快电力、电信、石油、交通等行业改革步伐，发挥市场竞争机制调节作用。

――化费为税，为企业减轻额外负担。针对各种制度外收费的性质相应进行取缔、总量控制和转税，化费为税，为企业减轻额外负担，从而净化企业经营环境，提高企业活力，是当前和今后一段时期的重要任务。要按照2009年1月财政部下发的《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》要求，对各种非预算收入和非税收入纳入预算管理并加强监管。

3.扩展居民收入来源，健全再分配调节功能

――多途径扩展居民收入来源。当前我国居民的收入来源仍以劳动报酬收入为主，财产性收入比重较低。一方面，要积极发展和完善劳动、资本、技术和管理等要素市场，扩展居民除劳动报酬以外的其他收入来源，提高居民收入总量；另一方面，要认真分析居民劳动报酬下降的客观原因，要从调整产业结构角度着手缓解下降趋势。

――建立市场决定、微观主体决策为基础，国家有效调控的新型企业分配机制。在市场经济条件下，资源与生产要素主要由个人、微观经济组织掌握与运用，交易过程主要是个人、微观经济组织之间的自愿交易。由此，企业收入分配也应当是市场决定、微观主体决策的机制。逐步建立企业内部收入分配的制衡机制，形成劳动者、经营者、所有者相互制衡基础上的多样化的报酬方式。同时，国家对企业分配实施有效调控，以保证企业分配机制的合理。

――完善再分配机制，逐步缩小居民之间收入分配差距。初次分配注重效率与公平相统一，再分配要更加注重公平。缩小居民收入差距，促进社会公平正义，这是再分配机制的应有之义。要健全和增强再分配机制的调节功能，逐步缩小居民之间收入分配差距。

――加大再分配支出力度。继续落实当前各项惠农政策，建立补贴农业的长效机制，推动农业产业结构调整，提高农业比较效益。尤其要注意农村落后地区贫困家庭的最低收入保障问题，要多途径解决农村的弱势群体问题。

――根据不同收入种类特点，把握抑制收入差距扩大的对策。今后，要在政策上通过统一城乡就业体制和劳动人事制度，来促进城乡就业机会均等化和工资性差距的缩小。财产性收入目前虽然占城乡收入比重较小，对城乡差距贡献不大，但我们有必要提前着手研究制定缓解“马太效应”的政策措施，通过完善财产类税收，加大对城镇居民中高财产收入群体的监管，抑制财产性收入在城乡居民中分配不平等的发展速度。为减小城乡间转移性收入分配的不平等，各级政府要加强对经济欠发达地区的财政支付和补贴力度，加大农村公共物品的供给和养老、医疗、教育等社会保障制度的建设，减少转移性收入在城乡间的“逆向调节”现象的出现。

作者：常兴华为国家发改委宏观经济研究院研究员；李伟为中共北京市顺义区委党校教研室主任

（责编/赵哲）