人民银行领导干部履职审计的难点与对策

【摘要】领导干部履行职责审计是人民银行内部审计系统的一项新内容,尚处于探索起步阶段,既无“定式”可以借鉴,亦无“模式”可供参考,还有许多理论及实际操作中的问题亟待深入研究。本文对人民银行各分支机构领导干部履职审计工作面临的难点进行分析、思考,并结合央行实际提出相应对策。

【关键词】基层央行;履职审计;审计评价

当前,对领导干部履行职责情况开展审计(以下简称“履职审计”)已经成为人民银行内部审计工作发展的一个新趋势[1]。但是,由于此项工作属于人民银行内部审计系统的一项新内容,尚处于探索起步阶段,既无“定式”可以借鉴,亦无“模式”可供参考,还有许多理论及实际操作中的问题亟待深入研究。本文对基层央行领导干部履职审计工作面临的难点进行分析、思考,并结合央行实际提出相应对策。

一、基层央行履职审计工作面临的难点

(一)审计定位不清,重点不突出

履职审计是人民银行内部审计一项新的工作内容,各地对履职审计的定位因理解和认识上的不同而各存差异。有的认为是对人民银行原有全面审计和离任审计的结合和补充,有的认为是人民银行内审工作的新取向,有的认为是人民银行增强领导干部责任意识和法律意识的重要手段等等。由于认识上的差异,导致审计取向各不相同,审计重点不突出。

(二)审计环境有待改善,制约因素较多

在审计过程中容易遇到阻力,这种阻力体现在几个方面:一是一些领导干部可能对开展这一项目的意义认识不足,容易产生抵触情绪;二是领导干部的下属可能会出于各种原因而对审计工作不支持、不配合;三是普通职工可能会因为对这一审计项目的不了解而产生思想顾忌,明哲保身,不愿真实反映情况。

(三)审计范围不全面、审计内容不明确

现在出台的《中国人民银行领导干部履行职责审计办法(试行)》(以下简称《办法》),缺少组织人事、党风廉政建设等内容,难以全面反映领导干部履职全貌。同时,由于缺少具体内容的规定,在实际执行中存在“帽子大,内容少”的情况,对一些审计事项如维护金融稳定、协调辖区金融事务、组织人事等等,不知具体从哪里入手,漫无头绪。

(四)审计评价机制不健全

对被审计对象客观公正的评价是履职审计的重要组成部分[2]。目前,由于履职审计刚刚起步,《办法》也仅就领导干部的责任给予简单的认定,而对履职的工作业绩未制定一个明确的标准,即没有一个量化的指标去评价领导干部履职为优秀、称职或不称职。评价结论带有一定的主观随意性或过于绝对化,审计评价缺乏统一、完善的标准,内审部门难以进行全面、科学、系统的评价。

(五)审计方式和审计手段相对落后

目前履职审计以现场审计为主,审计人员往往注重现场审计,而对非现场审计工作重视不够,对报送资料的连续性监督效果不明显、不系统,从而造成了审计方式比较单一,审计手段比较落后,对被审计单位的业务不能全面、连续的监督,难以对审计对象做出客观评价,对存在问题产生原因很难深入分析,存在一定的片面性。

(六)审计人员自身素质难以适应履职审计的要求

一是审计人员的审计水平亟待提高。要求审计人员及时转变工作思路,改变工作方式,以业务审计为主向管理审计为主转移,从宏观、管理、决策层面思考问题、审视问题、分析问题,这对审计人员来说是一个新的起点、新的变化。二是审计人员存在一些思想顾虑。由于履职审计的对象是分支行或部门的在任“一把手”,而且审计发现的问题要与个人挂钩,进行责任认定,因此内部审计人员感到要求更高、责任更重、压力更大,在审计时难免存在担心得罪领导,担心影响被审计对象政治前途的思想顾虑。

二、对完善基层央行履职审计的思考和建议

(一)准确定位,把握重点

履职审计既不同于全面审计,也不同于专项审计和离任审计。较之于全面审计,履职审计对象不同、内容侧重面不同;较之于专项审计,履职审计的范围更广、更全面;较之于离任审计,履职审计具有周期性和阶段性。因此,为了更好地开展履职审计工作:一要突出重点。在审计过程中要区分领导干部职责与业务人员职责的区别,将审计触角延伸到管理领域,重点围绕领导干部职责,即布置、贯彻、决策、组织、监督、协调职责开展审计工作,充分显示履职审计工作的特色。二要注重业务检查。既要围绕领导干部履行职责的重点领域、重点环节进行审计,也要通过对被审计单位各项主要业务的全面检查,来验证领导干部履行业务管理职责的充分性和有效性。三是重视结果过程的审计。通过结果去监督过程是寻求提高绩效的途径[3],能充分体现绩效效率,并能鼓励和帮助被审计者采取必要措施以改进工作方式方法及控制措施,在花费较少精力的基础上取得更多成绩。

(二)争取行领导重视与支持,破除一切阻力

行领导的重视与支持是履职审计顺利深入开展的关键。一是内审工作应由第一把手直接领导,直接向行领导负责。二是履行职责审计必须经过行领导批准正式立项,在行务会上进行说明,排除一切不必要的阻力,确保履职审计工作的顺利开展。三是加强与人事部门的合作,提高履职审计的权威性。立项之前,征求人事部门的意见,做好项目的选取和立项工作;审计结论和责任认定报人事部门,作为领导干部及其所在部门绩效考核的依据。

(三)完善并制定相应的制度、办法,进一步明确履职审计的范围、内容和责任划分等

基本思路是修改完善履职审计《办法》,再制订相应的《实施细则》,列明所要监督的事前、事中、事后的各项条目,使监督制度得到进一步完善。

一是履职审计中增加纪检监察、组织人事方面的内容,以保证人民银行领导干部履职审计的完整性。领导干部的勤政廉政、党性原则、选人用人是准确履职的重要基础。从纪检监察角度入手,能够进一步了解对该领导干部履职监督的有关线索,如群众举报、来信来访等;当发现严重违纪违规问题线索而审计手段无法深入,需要纪检监察部门协助介入的,就可形成监督合力[4]。

二是《实施细则》应列出具体的审计内容,对领导干部履职审计的各方面内容加以详细描述。要防止出现“帽子大、内容少”的情况,审计范围很全面,具体的审计内容却很少。

三是总行对各级领导干部的分工要有一个指导意见,明确行长、副行长的岗位职责,便于领导干部履职审计能在行长承担的职责范围内开展,以便正确把握好审计重点,同时也可以减少基层行长与副行长分工随意情况的发生,便于审计人员确定行长应承担的责任。

(四)制定统一的履职审计评价原则

从近几年履职审计的实践来看,履职审计评价应遵循以下原则[5]:一是业务管理为主原则。履职审计是对领导干部在一定时期内履行业务管理职责的情况进行监督、检查和评价,重点应放在业务管理职责的履行情况上。二是业绩量化原则。对领导干部进行监督和评价,要量化其任职期间工作业绩和应承担的经济责任、管理责任,运用审计数据对审计对象进行客观公正的评价,便于对审计结果进行比较、鉴别和运用。三是全面性原则。既评价其存在的问题,也评价其取得的业绩,特别是注意保护审计对象的开拓精神和创新意识,用发展的眼光评价其新的管理方式、方法。四是谨慎性原则。在取得充分审计证据、充分沟通交流以及对有关事项客观分析的基础上做出评价,对审计事实不得随意扩大和缩小。

(五)拓宽取证范围,灵活审计方法

审计过程的实质就是不断收集审计证据,鉴定审计证据,做出审计评价,审计证据的完整直接影响着审计质量。因此,审计人员不仅要在查阅资料、观看录像、现场观察、计算分析中获取审计证据,还要进一步拓宽取证渠道,通过走访、问卷调查、座谈、个别谈话、函证等形式,听取被审计对象所在单位员工、辖区金融机构、地方政府和相关部门的意见,从中获取信息。并实行人事、纪检监察、内部审计等监督部门联合机制,建立领导干部履行职责行为档案,采取现场审计与内部控制评价、日常考评、专业检查、年度考核相结合等多种方式,实现各项监督信息共享。

(六)强化人员素质,营造和谐环境要加强内部审计人员业务知识培训

一要通过分层次、有针对性地举办培训班、以查代训、交流经验、案例分析等方式,提高内部审计人员的业务素质,拓宽内部审计人员的知识面和眼界,并在实践中积累工作经验,探索审计技巧,进一步提高自身业务素质。二要加强内部审计人员职业道德教育,克服畏难情绪,增强其工作责任感和使命感,确保审计评价客观公正。三要加强对履职审计工作的宣传,转变领导干部和广大员工的思想观念,充分认识审计工作“一查二帮三促进”的目的,消除抵触心理,积极配合审计,主动反映情况,为开展审计工作营造良好的环境。

参考文献

[1]陈自川.探索创新发展中的央行内审工作[M].中国金融出版社,2004.

[2]曹承鼎.人民银行内审原理与实务[M].湖南人民出版社,2000.

[3]AndrewD.Bailey,Jr.AudreyA.Gramdling,SridharRamamoorti著.王光远等译.内部审计思想[M].中国时代经济出版社,2005.

[4]王建凯.构建基层审计整改联动机制[J].中国审计,2006,(21):54-55.

[5]任长坪,熊军.基层人民银行行长履职审计评价标准选择[J].审计月刊.2006,(9):30-31.

作者简介:

卢米(1980―),男,海南琼海人,硕士,现供职于人民银行海口中心支行,研究方向:内部审计、绩效审计。

汪浩(1980―),男,安徽枞阳人,经济学硕士,现供职于中国人民银行海口中心支行,研究方向:经济学、金融学。

符瑞武(1981―),男,海南文昌人,经济学硕士,现供职于中国人民银行海口中心支行,研究方向:经济学、金融学。