地方政府债务危机成因的若干分析

【摘要】地方政府债务对于促进地区经济发展起到不可忽视的作用，但另一方面在偿债压力下，也暴露出许多问题，结合当前的欧债危机，认为分析其成因很有必要。在政策层面，中央的政策对各级地方政府起到指导和刺激作用，但有的政策被曲解，再加上财税体制问题和预算监督不力，使得地方政府债务规模扩张，地方政府问题产生。

【关键词】地方政府债务，预算监督，财政政策

当前，各级地方政府债务问题引起各界高度关注，而地方政府债务由来已久，与国家宏观经济政策、政府职能机构演变以及分税制有着深刻的联系。

一、地方政府债务现状

截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.71万亿，其中：政府负有偿还责任的债务6.71万亿，占62.6%；政府负有担保责任的或有债务2.33万亿，占21.8%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务1.66万亿，占15.6%。

同时，我国地方财政最近几年有一个很大的弊端，就是土地财政，2010年各省土地出让收入总额2.7万亿元，占全国财政收入接近32.5%，尤其以地方政府出让居多，而土地资源是不可再生资源，地方政府债务已经给各级地方政府还债带来巨大压力。

二、地方政府债务的风险状况

目前，地方政府债务的风险主要体现在偿债压力和无法按时偿债情况两个方面。

（一）偿债高峰期到来，各级地方政府偿债压力大。根据审计署数据，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。未来两年，地方政府债务将进入偿债高峰。2012年和2013年两年到期债务占总债务规模的42%左右，第二个还款高峰期在2016年到2018年，其他年份到期债务约占7%—12%，在债务压力下，2012-2015 年应该是集中解决债务问题的可能时间区间。

（二）债务重组后带来的一系列不利影响。若果地方政府不能如期偿债，那么对于银行来说，只能采取展期，而一旦展期，就意味着银行不会再贷给一分钱，对于急需资金发展经济的地方政府来说，这是釜底抽薪。

其实，地方政府债务已经和地方经济发展紧密相连，在没有持续财政增长的情况下，大规模偿债必然使地方政府减少在基础设施建设、医疗、教育等公共领域的支出。

三、地方政府债务的成因分析

（一）政策层面

1、政府主导城市化进程，兼顾城乡统筹，公共产品投入庞大。我国的城市化进程是由政府主导的，从1990年25%的城市化率到2010年的49%，20年间，翻了一倍，城市规模的扩大，需要大量基础建设和配套设施，以及医疗、教育、养老等保障，城市规模扩大还附带着城市改造，大量拆迁安置，旧城改造，新区建设。而随着农业税取消，各种惠农政策的落实，按照中央要求，各地方政府配合中央政府向农村的投入已经达到1万亿，主要是农田水利改造，农村水电、公路建设，新型农村合作医疗和养老保障投入，政府财政投入之大可想而知。

2、财政政策的引导使得地方政府寻求借债。我国自1998年以来，为遏制通货紧缩，实施积极的财政政策，截至2011年，14年共发行国债逾7万亿元，在强大的财政政策引导下，带动国民经济发展；而地方政府由于没有独立发行政府债务的权限，又要执行中央的政策，便利用投资公司之类的经济实体从多渠道融资，相应形成了地方政府的或有显性债务。

3、中央投资政策落实中的曲解。2008年金融危机后，中央推出了4万亿的刺激经济计划，地方则推出了20万亿的刺激经济计划。3年间，中央的资金投放在兼顾经济发展同时，向民生和公共领域倾斜，而个别地方政府则完全背离了中央的轨道，大规模信贷资金投向固定资产建设领域，地方固定资产投资完成额年平均增速高于25%，大规模借贷和融资也迅速发展。

（二）制度层面

在制度层面，最直接的原因是1994年的分税制改革，使得地方财政实力下降，而深层次的原因还包括政府职能机构演变和预算监督机制等因素。

1、分税制造成地方政府可支配财力减少。1994年，实行分税制的直接原因是中央国库空虚，同时为加大各项民生事业建设，采取了分税制，而分税制则使得中央在税收上占到了70%，其中，关税、增值税等优质税种归中央，而地方政府拥有的税种则是非优质的，主要包括营业税、地方企业所得税、个人所得税，城镇土地使用税等。虽然中央采取转移支付和税收返还，最终中央和地方的财政收入基本持平，但财权和事权却没有统一，基础教育、医疗卫生、社会保障都要由地方政府来支付。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配，地方财政成了“吃饭财政”。

2、当前政府发债机制存在问题。截至2011年之前，我国任何一个地方政府没有独立发行债务的资格，最多只是中央政府代为发行一小部分；然而杯水车薪，地方政府不能独立发行债务，只能依靠举债度日，而举债没有得到有效监督和约束，造成大量投融资平台出现；到2011年，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。

3、预算体制不健全，政府债务未纳入预算监督。长期以来，“财权上移、事权下沉”造成中央和地方政府财权与事权的不匹配，一些地方政府陷入对转移支付、卖地、举债的过度依赖之中，过度举债往往又是诸多矛盾的集中体现。对于债务规模的扩张，各级地方人大难以监督，或是不敢监督，或是没有专业水平监督，这一点在县乡两级财政最为明显。

结论。综合分析看，地方政府债务的形成伴随着经济社会发展而形成，债务本身不可怕，可怕的是债务出现问题，当前地方政府债务问题主要是由于政策的刺激，制度的缺失造成的。对于如何治理地方政府债务问题，不仅要改革现有的财政税务机制，还要进行政府机构改革，推进人大切实履行职能，改变各级官员考核模式。

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