PPP模式在黑龙江省农村垃圾治理中的可行性研究

[摘 要]黑龙江省政府有限的财政收入难以独立满足广大农村地区对垃圾处理设施的巨大需求，为了加快新农村建设的进程，提升农村居民的生活环境，有必要引入新的投资主体。在市场经济条件下，通过公私合作伙伴关系（PPP）管理模式来解决农村地区短缺的垃圾处置基础设施问题，变得越来越有可能，也越来越有必要。借鉴吉林省四平市、公主岭市的成功经验，让我们看见通过PPP模式能够发掘市场微观主体的潜力，从而更好地满足农村居民在新农村建设中日益增长的公共基础设施需求。

[关键词]农村；PPP模式；垃圾处理

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2017.01.057

1 基本理论

1.1 农村垃圾治理设施的基本特性

（1）公共物品性。公共物品包括准公共物品和纯公共物品。垃圾处置设施属于准公共物品，具有非竞争性，但具有排他性。如公共垃圾池和垃圾桶偏向于纯公共物品，而垃圾回收车则更偏向于私人物品，具有准公共物品的特征。

（2）外部性。农村基础设施的产出难以衡量，加上投资效益还具有滞后效应，导致其投资风险较大，对私人供给部门的激励不足，容易导致利益边界界定不清晰。同时，由垃圾处置设施建设带来的正的外部效应却非常明显，垃圾正确回收、处置，有利于居民健康和环境保护，增加社会福利。

（3）可经营性。农村基础设施的可经营程度较低，生产运营必须要体现的现金流量，短期内很难在基础设施建设领域实现，从而很难表现出高盈利水平。在农村地区，人们普遍认为应该由政府作为付费者来提供服务，因此若采用使用者付费的方式来盈利，难度较大。

1.2 PPP模式的内涵

（1）PPP模式的定义：PPP是英文“Public Private Partnership”的缩写，翻译成中文为“政府同社会资本的合作”通俗地称为公私合营，其涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有的制度化合作方式，目的是通过合作解决区域内的某些复杂问题。

PPP包含两层含义：一是为了满足人民对公共产品的需要，公共部门（主体是政府）同社会资本（主体是私营企业）建立的各种契约合作关系；二是为了公共物品的提供从而建立伙伴关系来共同推动大型公共项目的实施。

（2）国内外PPP模式分类。世界银行将广义PPP分为服务外包（Service contract）、管理外包（Management contract）、租赁（Lease）、特许经营（Concession），BOT/BOO 和剥离（Divestiture）六种模式。

由国家环保总局政策研究中心撰写的《我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告》中将我国城市污水和垃圾处理设施建设与运营市场化实践中存在的模式总结为公有公营、公有民营、用户和社区自助（分散处理）三种主要模式。

2 黑龙江省农村垃圾治理的现状

（1）黑龙江省农村的大多数地区尤其财税收入欠发达地区，政府并未将垃圾治理纳入公共服务的供给项目，使得农村垃圾治理的公共服务项目缺失，从而导致农村尚未建立起统一的垃圾处理机制和方法，农村环卫体系依旧不建全。

（2）公共政投入长期严重不足，导致垃圾处理的公共基础设施严重供给不足。公共垃圾桶、垃圾池、垃圾回收车等基础设施严重供给不足。

（3）农村居民环保意识淡薄。一是受到农民的受教育水平、文化水平的限制，从而对农村环境问题的认识不够；二是由于地方政务繁忙、基层干部不足等原因导致的对农村垃圾治理问题的宣传不够，未能引起农村居民的足够重视。

（4）生活垃圾处置不当带来的环境问题突出。在黑龙江省农村地区，标准化的生活垃圾卫生填埋场还很少，大部分都采用露天堆放，自行焚烧，或在村里村外、道路两旁无序堆放的方式处置，由此造成的土地污染，地下水污染，空气污染问题愈发严重。

3 PPP模式在基础设施建设中的优势

3.1 拓宽融资渠道，化解资金难题

目前，黑龙江省在农村公共环保事业的资金投入严重不足，农村垃圾治理专项资金缺口明显。基础设施建设周期长、资金需求大的特点，让有限的财政收入难以弥补巨大的建设运营需求。PPP模式可以拓宽融资渠道，充分调动闲散资本参与农村基础设施建设投资，让社会资本进入公共基础设施建设领域，从而有效地弥补政府财政投入与实际需求之间的巨大差距。

3.2 保证项目效率

私营企业在高效、准确地处理微观经济事物上有天然的优势，在利润和效率最大化的目标下，企业自然会利用自身的资金、人才、市场、经验、技术等综合优势，最高效地完成建设运营任务。另外，在现有公共物品供给模式下，经济效益很难快速在基础设施运营、建设进程中体现，相反，居民生活环境改善、农村基础设施水平提高等社会效应却更加明显。基础设施建设运营周期长、投资巨大、经济效益不明显，加之目前国内对生态环境建设项目运营监督和激励不足，相关法律政策还不够规范等问题，导致部门缺乏降低成本、追求高效率的动力。在PPP模式下，私营部门追求效率和市场竞争驱使其采用更先进的管理运营模式，不断创新生产经营方法。

3.3 合理分担风险

现有体制下，农村公共环保设施的建设、运营、维护都由公共部门来承担风险和责任。较之私营部门，公共部门在如何进行商业运作和服务项目建设运营时对风险的评估显得轻率、考虑不充分。私营部门则会在对各种风险进行充分分析的基础上与政府部门签订相关合同并履行职责。

PPP模式要求公共部门和私人部门通过项目评估对项目的每一可能风险进行明确界定，这样明确职责的前提下，合作双方再选择最适宜的PPP合作模式。政府部门在抽离掉自身不擅长的风险评估和市场契约签订环节后，将专注于采购公共服务、制定服务的标准并确保标准的执行与保护公共利益等职能。

4 可行性分析

4.1 农村具有强烈的基础设施建设需求

长期的城乡二元分化，导致农村地区基础设施的投资严重匮乏。首先，随着收入的提高、消费水平的上升，农村生活垃圾种类和数量都明显增多，合理处置垃圾的要求更加突出。其次，社会主义新农村和美丽中国建设的关键切入点和内容都要求完善农村的基础设施建设。建设新农村，促进城乡统筹的发展，就要为广大农村居民提供干净、整洁的生产生活环境。生活水平的提升以及观念的转变，都让农村居民更加重视同生活相关的配套性基础设施建设。

4.2 已经具备了实践PPP模式的基础

我国从20世纪90年代开始，就已经进行了探索和实践。如今PPP模式无论是在组织架构、具体实施，还是在适用范围、运用实效等方面都已经具备较高水准。通过PPP这种合作形式，能够很好地化解单个市场主体力量不足而导致的公共产品供给短缺问题。实践经验表明，在我国基础设施建设领域运用PPP模式是可行的。例如，吉林省四平市、公主岭市在运用PPP模式进行地下管廊建设的成功经验表明，在东北地区，让政府和社会资本结合是破解发展难题的重要途径。

4.3 拥有实施PPP模式的资金实力

改革开放以来，我国民营企业得到了长足的发展。民营企业具有管理、技术、人才、资金等无与伦比的优势。在优胜劣汰的市场竞争中，优秀且具有发展前景的企业会脱颖而出。民营企业的强大，将对我国推广PPP模式奠定资金基础。

此外，充足的民间储蓄金会助推PPP模式在我国的进一步发展。农村垃圾治理设施建设虽然具有投资回收期长、盈利模式较固定、不确定因素多的特点，但其收益稳定、权责明确，由政府对项目进行担保、监管，风险较小，从长期来看，有很大的盈利空间，能够很好地对私营企业和单个投资者提供激励。

4.4 供给侧改革的全面开展，为建设和完善农村基础设施提供了良好的契机

产能过剩是我国现阶段经济发展的瓶颈，但是由高产能带来的较低价格的工业产品，对基础设施建设来说却是有利的。低价的工业产品能够减少基础设施建设的成本，在p轻企业和政府负担的同时使得我们可以使用到物美价廉的建设材料。

4.5 已经具备了相应的法律政策环境

从20世纪80年代开始，我国不断改革投融资管理体制，市场化程度加深，市场经济的制度建设也不断加快。在宏观政策层面有关非公有制经济理论的重大突破，也在推动PPP模式有更广泛的应用。中共十六大明确指出，要积极引导、鼓励和支持非公有制经济发展。

5 结 论

2016年，PPP储备项目9285个，总投资超过10.6万亿元，在各个项目开展过程中，反映出法律成为推行中的最大困难，民营企业集体呼吁更加公平的参与到其中。一方面反映出社会资本对PPP模式激励的认可，同时也反映出，我国在推行PPP模式方面亟待解决的问题。随着PPP模式的继续完善和相关的法律政策的不断完备，PPP模式在基础设施建设领域会得到更广泛的应用，将PPP模式引入黑龙江农村垃圾治理的可行性会进一步得到论证。