公私合作制(PPP)可行性:以城市轨道交通为例的分析

摘要　公私合作制(Public－Private Partnership)的概念由英国最早提出，之后在全球范围内得到了推广和应用。然而公私合作制的概念并没有统一的认识。本文阐述了对公私合作制的理解，并从公共产品理论、政府管制理论以及项目区分理论分析了私人部门进入轨道交通行业的可能性，政府部门监管公私合作制的必要性。轨道交通公私合作制的可行性。

关键词　公私合作制　轨道交通　公共产品理论　政府管制理论　项目区分理论

中图分类号　F570；D63　文献标识码　A　文章编号　1000－7326(2009)02－0060－06

一

20世纪90年代，英国率先提出了公私合作制的概念，它主要是英国的公共部门与私人部门之间关系演变的自然结果。公私合作制的概念自英国最早提出以来，在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等主要西方国家得到了广泛的响应。同时，非政府组织和学术界也对公私合作制的发展起到了积极的推动作用，欧盟、联合国、经济合作与发展组织以及世界银行等国际组织也将公私合作制的理念和经验在全球范围内推广，至此，包括中国、印度、巴西、墨西哥在内的很多发展中国家纷纷开始学习和尝试公私合作制。但是，各个国家和组织机构对公私合作制的理论认识和实践进展还是存在着一定的差异。

目前，公私合作制在全世界的应用已经成为一种趋势。自公私合作制被提出以来，受到了越来越多的运用、关注和探讨。公私合作制，即Public－Private Partnerships，简称ppp或PPPs，又译作“公私合作伙伴关系”，在台湾地区也译作“公私协力关系”，本身就是一个相当广泛的概念，加上文化背景、意识形态、经济发展以及应用环境等方面的不同，至今世界各国对PPP的概念还没有统一的认识。德国学者Norbert Portz认为“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义。并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定”。即便如此，学者和研究机构对PPP的不同解读还是有助于认识PPP的内涵。被誉为“民营化大师”的萨瓦斯教授将PPP这个概念归为三个层次：首先，它在广义上指公共和私人部门共同参与生产和提供物品、服务的任何安排；其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；再次，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。联合国培训研究院认为PPP的定义包含两层含义：第一是为了满足公共产品的需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系。第二是为了满足公共产品的需要，公共和私人部门建立伙伴关系进行大型的公共项目的实施。美国公私伙伴关系国家委员会(The National Council for Public－Private Partnerships)认为PPP是指公共机构(联邦、州和地方)与营利性公司之间的一个协议。通过协议，公私两个部门共享彼此的技术、资产来为公众提供服务和设施。除了共享资源外，它们还要共同承担提供服务和设施中的风险并分享服务和设施带来的收益。英国财政部则从三个方面解释了PPP：“在国有行业中引入私人部门所有制；鼓励私人投资行为，根据这一计划，公共部门通过合同长期购买产品或服务，利用私人部门的管理技术优势。同时受益于私人的财力支持以巩固公共项目；扩大政府服务的出售范围，从而利用私人部门的专业技术和财力开发政府资产的商业潜能。”

根据上述学者和机构对PPP定义的阐释，可以给出一个概括性的描述：公私合作制是指公共部门与私人部门通过签订正式的协议，为提供公共产品或服务而建立起来的一种长期合作关系。在这种伙伴关系下，公共部门和私人部门发挥各自的优势来提供公共产品或服务，共同分担风险、分享收益。而狭义的PPP模式可以理解为一系列项目融资模式的总称，包括BOT(Build－Operate－Transfer，建设－运营－转让)、TOT(Transfer－Operate－Transfer，转让－运营－转让)、DBFO(Design－Build－Finance－Operate，设计－建造－投资－经营)等具体模式。

二

结合PPP的概念，笔者认为，轨道交通公私合作制(PPP)的理论基础有公共产品理论、政府管制理论以及项目区分理论。这些理论为轨道交通公私合作制(PPP)提供了可行性的论证。

(一)公共产品理论：私人部门进入轨道交通行业的可能性分析

公共产品理论从消费特征角度将产品分为三类：即纯公共产品、准公共产品和私人产品。表l区分了公共产品、准公共产品及私人产品的不同特点。

城市轨道交通作为城市公共交通系统的一个重要组成部分。在中国国家标准《城市公共交通常用名词术语》中，将城市轨道交通定义为“通常以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通之总称”。目前国际轨道交通有地铁、轻轨、市郊铁路、有轨电车以及悬浮列车等多种类型，号称“城市交通的主动脉”。

根据表1的区别可知，城市轨道交通是介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。其特点为：轨道交通因为使用的是专用轨道并且按售票准入的方式提供服务，每个消费者可以通过谁买票谁乘车的方式对城市轨道交通运输产品进行消费，因此其具有效用的可分割性，属于私人产品的一个属性。一般情况下。增加一个乘客不会提高轨道交通的运营成本，也不会影响其他个体消费轨道交通服务时所获得的效用。但是，作为轨道交通运载主体的地铁或轻轨是有其承载量的，而当使用轨道交通运输方式的消费者超过一定承载量时，新消费者的加入将使得其他乘客无法舒适地甚至安全地享受轨道交通服务，因而其消费服务具有不完全竞争性。城市轨道交通对所有人提供相同数量和相同质量的服务，但当乘客越来越多的时候，会产生拥挤问题，乘客所得的消费利益将会下降。而通过售票准入的方式排除一些人的消费，只让那些买票的人上车，而且不用花很大的成本。然而城市轨道交通是一种公用交通工具，虽然票价弹性较小，涨价会带来收入的增加，但是不能通过随意提高票价的方式，来排除大部分人对城市轨道交通运输产品的消费。因此城市轨道交通具有不完全非排他性。

此外，轨道交通还具有一定的自然垄断性。自然垄断性是指由于产品成本中固定成本所占比重很大，而变动成本的比重很小，因此在既定的投资规模基础上，增加产量导致成本下降。城市轨道交通需要通过特定的路网和场站来提供服务。这种网络传播系统具有很强的资产专用性，也就是说，它只能用来传输唯一一种服务，而不能移作他用；它只能服务于特定区域，而不能转至其他区域使用。轨道交通基础设施的大量投资主要集中在建设阶段，一旦建成并投入使用，在一定的产出范围内，随着服务流量增大，平均成本就越低，边际成本呈递减的趋势，具有显著的成本弱增性和明显的规模效益。公共产品理论表明具有溢出效应的准公共产品，其费用支付既不能只由私人来承担，也不宜由政府全部承担下来，这为由私人部门提供准公共产品提供了理论基础。

(二)政府管制理论：政府部门监管公私合作制的必要性分析

公私合作制的逻辑基础在于无论是公共部门还是私人部门，它们在公共服务的生产和提供的过程中，都具独特的优势；成功的制度安排在于汲取双方的优势力量以建立互补性的合作关系。这充分强调了在公私合作制中政府部门应该发挥重要的职能，如果只注意到公私合作制的融资、引资功能而忽视“协调”、“合作”等应有之意，就会容易导致成功的公私合作制必需的在合作过程中政府(公共部门)相应的职责定位和职能转变得不到应有的重视。因而，公私合作制不是简单的融资和引资。它更是对融资模式的一种超越，是对新公共管理(NPM)的发展和实践，体现的是公共部门新的治理模式。公私合作制意味着政府要更多参与到项目之中，从项目一开始，公共部门和私人部门就会共同承担项目有关的风险、成本与投资，寻求实现双方利益的共赢，公共部门的目的不是为了营利，而是起到带动私人部门和民营资本的作用，也就是要求政府扮演与其提供公共产品和服务的职能和责任相匹配的监管者角色。因此，公私合作制对公共部门管理的内在要求是建立在政府管制(Government Regulation)的基础之上的。

一般意义上，管制体制主要是政府通过一定的工具对其管制对象――公用事业部门在投资方式、运营方式和管理控制等方面进行的约束或者激励，以保证其在满足正常经营效率的前提下。实现公共福利的增进。这里的工具主要包括政府直接管制(以投资人主导的内部管制)和政府间接管制(以监管人主导的外部管制)两种方式。我国基础设施的管制体制，在1993年之前，主要是以计划管制方式为主导，即使在双轨制条件下，基础设施的价格出现过几次调整，但均是由计划部门制定与实施的。在1993年之后，随着“条条”关系的解体，国有企业的管制由“条条”和“块块”双重约束向地方政府的横向管理模式转移。职能性部门更多地转换为公司实体及行业总会，但仍然保留了原有在项目审批、定价制度等方面的权限。

由于改革开放后至今尚未对政府管制体系进行较大的改革，所以管制性行政主体基本上仍然沿袭过去的形式，即往往就是行使该领域一般行政管理职能的中央政府部门。在政府管制改革过程中，出现了两种不同的管制机构：一是既是普通行政主体，而在履行管制职责时又是管制性行政主体的“综合性管制机构”，如铁道部；一是管制职能专门化程度有所提高的“相对独立的管制机构”(承担一定管制职能的国务院直属机构、国务院直属事业单位或国务院部委管理的国家局等)，如国家电力监管委员会。然而，在进行轨道交通公私合作制过程中，并没有一个专门的管制机构进行有效合理的监督管理。但是，公私合作制的成功实施需要公共部门具有较高的专业技能、丰富的经验和合理的管制体制，为此，不少国家都成立了不同性质的公私合作制专门机构，为本国的公私合作制发展进行宏观指导，同时为公共部门和私人部门建立更好、更快、更稳定的公私合作关系提供专业指导和信息服务。英国、爱尔兰、菲律宾、加拿大和美国等国家都相继成立了公私合作制专门机构，如英国合作制公司(Partner－ships UK)；加拿大PPP委员会(Council for PPP，CCPPP)，美国PPP委员会(National Council for PPP，NCPPP)，其主要职责是对城市基础设施公私合作制过程的监管和制定标准，但是在具体的机构性质和主要职能方面却表现得较为不一致。这就要求我国的公共部门在城市轨道交通进行公私合作制的过程中，必须要承担起应有的责任。实施必要的管制。

(三)项目区分理论：轨道交通公私合作制的可行性分析

项目区分理论是由上海市信息研究中心最早提出来的。项目区分理论认为，城市基础设施完全可以根据经济学的产品或服务的分类理论为基础，采取不同的投资管理办法。即根据城市基础设施项目的性质和特征，对不同类型的项目进行区别管理。项目区分理论将项目区分为经营性、准经营性与非经营性。根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权属等。

根据城市基础设施的项目区分理论，我们不难看出适合采用公私合作制模式的项目主要集中在准经营性的城市基础设施项目。因为准经营性的项目虽然有收费机制，具有潜在的利润，但是因为政策及其他方面的原因。项目本身的收费无法收回成本。并且这类项目大多附带有很大的公益性，是市场失效或低效的部分。因其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺口，需要政府给予适当补贴或政策优惠来维持运营。所以说，根据项目区分理论，包括城市轨道交通在内的准经营性项目是最具备公私合作制模式条件的项目。

根据世界银行提出的基础设施可销售性评估理论。①公私合作制的条件可以根据城市基础设施的可销售性来判断。可销售越强的项目私人进入的可能性就越大，那么采用公私合作管理模式的可能性也就越大。相反可销售性越弱的城市基础设施项目，私人进入的可能性就越小，公私合作管理模式的可能性就越小。城市轨道交通竞争的潜力高、服务的特征表现在私人、环境外部因素中。此外城市轨道交通的可销售性表现较为突出：竞争潜力高，可售指数达2.4，只是比天然气生产运输、热电及铁路运输和客运略差。可销售性最高值为3.0，最低值是1.0，在1.8以上的领域，都可以采用市场化的方式运作。

三

我国轨道交通公私合作制(PPP)在实际操作层面都有了具体的实践，并累积了一些经验，以实例印证了城市轨道交通公私合作制的可行性。

自从1965年北京修建第一条地铁，40多年来，我国已有北京、上海、广州、深圳、天津、长春、大连、武汉、重庆、南京等10个城市陆续建成地铁及轻轨线路，还有杭州、沈阳、成都、哈尔滨、西安等33个城市正在规划或建设中。在轨道交通建设中也逐渐引入公私合作制的模式。比较典型的轨道交通公私合作制模式有北京地铁创新国内PPP模式、深圳地铁首次引入BOT融资模式以及上海轨道交通“四分开”体制等三种。

北京地铁创新国内PPP模式。北京地铁4号线在运用PPP模式时有其自己的独到之处。并不是整个项目都运用该模式。而是首先将项目的营利性部分和非营利性部分相分离。然后对营利性部分运用特许经营方式进行市场化融资。增加了特许经营方式的可操作性。北京地铁4号线由京港地铁建设，并获得北京地铁4号线30年的特许经营权，是国内地铁建设中首个以PPP模式进行合作投资的项目。4号线特许经营公司由社会投资方香港地铁公司、北京首都创业集团有限公司和代表政府出资的北京基础设施投资有限公司组成。总注册资本约15亿元人民币，香港地铁和北京首创各占49％，北京市基础设施投资有限公司占2％。PPP合作公司大约2/3的资金将采用无追索权银行贷款。PPP公司于2005年2月7日以公私伙伴关系模式与北京市政府签署了《特许经营协议》，合作投资、建设及运营北京地铁4号线。

深圳地铁首次引入BOT融资模式。深圳地铁4号线一期以授予特许经营权的方式由香港地铁公司投资、建设、运营，一期建设期5年，运营期30年；香港地铁公司将负责经营开发二期工程，开发期限30年。此外，香港地铁公司还获得4号线沿线290万平方米建筑面积的物业开发权。在整个建设和经营期内。项目公司由香港地铁公司绝对控股，自主经营、自负盈亏，运营期满，全部资产无偿移交深圳市政府。深圳地铁4号线是国内轨道交通领域第一条采用BOT模式的地铁。

深圳地铁4号线这种PPP融资模式实质上是以BOT融资方式为基础的一种拓展的、新型的模式――BDOT(Build－Develop－Operate－Transfer，建设－开发－运营－移交)，即整个项目将以资本金投入、银行贷款、轨道交通运营收入及沿线站点部分土地开发的增值收益等作为主要现金流来源，由香港地铁公司负责建设、开发、运营4号线30年。该模式与传统的BOT融资建设模式相比，其特点在于政府在特许经营权中向项目承包建设方授予了项目相关产业和区域的开发权，以开发权来支持非赢利性基础设施的建设，确保稳定的资金流。

上海轨道交通“四分开”体制。上海轨道3号线投资建设模式形成时期，投资、建设、运营、监管“四分开”体制已初显雏形。上海城市轨道交通中真正实行“四分开”体制的线路是5号线。2004年4月28日，“四分开”新体制经市政府批准正式启动，原市地铁总公司撤销，有关建设、运营和政府管理职能分别向主管局、新成立的公司移交。新成立的申通集团公司负责投融资。地铁建设有限公司负责项目建设管理，地铁运营公司和现代轨道交通股份公司负责运营，市交通局具体负责政府监管。四个方面各司其职，分工合作，互相制衡，共同发展。

其他城市轨道交通也有引入PPP模式的趋势。近几年，我国城市轨道交通得到了迅猛的发展，北京、天津、上海、广州、大连、长春、武汉、重庆、南京等十几座城市建成了或正在建造地铁与轻轨等城市轨道交通。其中，PPP模式越来越受到公共部门和私人部门的青睐。如南京地铁1号线全部由国家招标投资建设；地铁2号线一期工程建设资金主要由地铁公司通过南京市财政拨款和自筹获得，自筹资金的标段将采用BT(建设－移交)模式进行融资建设。