推进依法行政 建设法治政府

近年来，我国推进依法行政、建设法治政府工作已经取得了重要进展和显著成效。按照新形势、新任务的要求来看，政府法制建设还存在着许多不适应的问题，这些问题需要我们认真对待，下决心予以解决。各级政府和政府各部门都要把推进依法行政摆到政府工作的重要议事日程上来，全面部署、统筹规划。

近几年我国依法行政取得了显著成效

党中央提出依法治国基本方略以来，国务院高度重视政府法制建设。在本届国务院组成后的第一次全体会议上，总理明确提出要把依法行政作为政府工作的三项基本准则之一。4年多来，国务院在推进依法行政方面采取了一系列重大举措，归纳起来主要有以下八个方面：

适应建设社会主义法治国家的要求，确立了建设法治政府的目标。2004年3月22日，国务院制定并了《全面推进依法行政实施纲要》，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施，确立了建设法治政府的目标。

以提高制度建设质量为中心，加强政府立法工作。国务院在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时，更加注重社会管理、公共服务和直接关系人民群众切身利益方面的立法。本届国务院成立以来，共向全国人大常委会提交法律议案28件，制定行政法规122件，其中涉及社会管理、公务服务的就有101件。

完善应急管理的体制、机制和法制，提高预防和处理突发事件的能力。国务院在总结防治“非典”经验的基础上，认真研究和加强政府应急管理工作，制定了《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项应急预案、80件部门应急预案。同时，还制定了《突发公共卫生事件应急条例》等行政法规，并向全国人大常委会提交了《突发事件应对法（草案）》等法律议案。

贯彻实施《行政许可法》，促进政府职能转变和管理方式创新。国务院高度重视《行政许可法》的贯彻实施，专门召开了各省、自治区、直辖市政府和国务院各部门主要负责人参加的工作会议进行部署。各地方、各部门按照国务院的部署，对本地方、本部门的行政许可项目及其依据和实施主体进行了全面清理。据统计，31个省、自治区、直辖市政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25，797项，取消8，666项，调整1，841项。

推进行政执法体制改革，规范行政执法行为。各省、自治区、直辖市政府按照国务院的部署和要求，积极开展相对集中行政处罚权工作，进行综合行政执法试点，有效整合了分散的执法力量，减少了执法人员，提高了执法效能，较好地解决了多头执法、相互扯皮、执法扰民的问题。

推行行政执法责任制，确保法律法规正确实施。2005年7月9日，国务院办公厅印发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》）。根据《若干意见》的要求，各地方和各部门进一步依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，建立健全行政执法的各项制度措施，在一定程度上理顺了执法关系，提高了行政执法的质量和水平。

进一步加强法规规章的备案审查工作，建立规范性文件备案审查制度。四年来，国务院法制办共审查报国务院备案的地方性法规、规章1014件，发现存在问题的318件，作出处理的307件。各省、自治区、直辖市也积极研究建立地方四级政府、三级监督的规范性文件备案审查制度。

加强行政复议工作，及时解决行政纠纷。国务院高度重视行政复议工作，注重通过行政复议加强对各部门和省级政府的监督，及时解决行政争议、化解社会矛盾。各地方、各部门认真贯彻《行政复议法》和国务院的要求，不断完善行政复议的配套制度和具体程序，使行政复议在解决行政纠纷、促进依法行政、密切政府同人民群众关系、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定等方面发挥了重要作用。

总的来看，在国务院的坚强领导下，经过各级人民政府及政府各部门坚持不懈的努力，我国推进依法行政、建设法治政府工作已经取得了重要进展和显著成效，主要体现在五个方面：一是，绝大多数政府工作人员特别是领导干部依法行政的意识普遍增强，依法行政的能力和水平有了新的提高；二是，政府立法的科学性和透明度进一步增强，法律、法规、规章的针对性和可操作性进一步提高；三是，政府决策的科学化、民主化程度明显提高，决策中的盲目性和随意性显著减少；四是，政府职能进一步转变，行政管理方式不断创新；五是，行政执法监督逐步加强，行政执法质量和水平不断提高。

新形势对依法行政工作提出了新的更高的要求

当前，我国经济社会发展进入了关键时期，改革开放到了攻坚阶段。新的形势和任务对政府法制建设提出了新的更高的要求：一是，随着科学发展观、依法执政、构建社会主义和谐社会、高度关注民生等一系列新的执政理念的提出，使政府行为规范化、法治化的要求显得更加迫切。正如总书记提出的，“要以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家”；二是，随着全社会法律意识不断提高和人民群众依法维护自身合法权益意识的逐步增强，依法行政正在成为社会各方面对政府的普遍要求。依法行政的动力机制正在由政府推动型，向政府推动与人民群众强烈要求的互动型转变；三是，随着社会主义市场经济的发展，全体人民共享改革成果的要求更加强烈，社会管理体制和经济管理体制等改革同步推进的重要性不断上升，政府改革已成为深化改革的重点。政府改革的核心，就是把各级政府建设成“行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁、人民满意”的法治政府。

按照新形势、新任务的要求来看，政府法制建设还存在着许多不适应的问题，主要表现在七个方面：一是，一些政府工作人员特别是有些领导干部法律素质不够高，法治思维能力不强，不善于运用法律手段应对经济社会发展中出现的新情况、新问题。二是，不同地区、部门和层级之间依法行政的进展很不平衡，差距较大。特别是一些基层行政机关不依法决策、不依法办事的问题还比较突出。三是，社会利益格局深刻变化，政府立法工作如何有效平衡和正确处理各种利益关系，做好协调工作，难度越来越大。经济社会发展中迫切需要的一些法规尚未出台，特别是社会发展领域的立法相对滞后。政府立法质量也有待进一步提高。四是，一些地方和领域重复执法、交叉执法、多头执法、执法力量分散的现象仍然存在，有法不依、执法不严、违法不究的问题还比较突出，执法权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题还没有从根本上解决，侵害人民群众合法权益和的腐败现象仍时有发生。五是，对行政权力监督、制约的制度和机制还不够完善，现有的一些监督制度、制约机制也还没有很好地运作起来，监督作用尚未得到有效发挥，违法的或者不当的执法行为还不能得到及时纠正。政府通过行政复议解决行政争议的能力，还有待进一步提高。六是，对依法行政缺乏科学合理的考核指标，重发展、轻法治，经济发展与依法行政“两张皮”的现象在一些地方还比较突出。七是，有些地方政府，特别是市、县政府的法制工作机构力量薄弱，难以承担日益繁重的工作任务。

这些问题需要我们认真对待，下决心予以解决。

进一步推进依法行政、加快建设法治政府需要研究解决的几个主要问题

《全面推进依法行政实施纲要》提出，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。时间已经过去了3年，今后几年的任务将十分繁重。从全国来说，当前要着重研究解决以下几个问题：

规范行政决策程序，大力推进行政决策的科学化、民主化、制度化。要加快建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，完善行政决策听取意见制度、专家论证制度、责任追究制度，切实做到依法决策、科学决策、民主决策，确保行政决策真正体现科学发展观，充分反映人民群众的意愿和要求。

加强政府立法工作，提高立法质量。要按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，在继续完善有关经济调节、市场监管立法的同时，加强有关社会管理和公共服务的立法，并进一步改进政府立法工作方法，努力提高立法质量。

严格行政执法，进一步提高执法水平。推进依法行政，严格执法是关键。要继续认真贯彻落实《若干意见》，建立定期梳理执法依据和分解执法职责制度。要按照有权必有责的要求，依法确定不同部门、机构和岗位的执法责任。上级行政机关应当加强对下级行政机关行政执法情况的评议考核和监督核查。要强化对执法人员的教育、管理和监督，严格要求，严肃纪律，坚决纠正在执法中等各种不正之风。要建立行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等执法案卷和案卷归档制度，上级行政机关应当定期对下级行政机关的行政执法案卷进行评查。

加强行政监督，坚持从严治政，提高政府的公信力和执行力。一是，加强对制定规章和规范性文件等抽象行政行为的监督。二是，切实加强行政复议工作。各级政府要结合本地实际情况，积极贯彻落实全国行政复议工作座谈会精神，充分发挥行政复议工作在及时解决行政争议、化解社会矛盾、维护社会稳定和构建社会主义和谐社会等方面的作用。三是，积极推进政府信息公开，保障公民的知情权和参与权。国务院在总结实际经验的基础上，制定了《政府信息公开条例》。这是国务院作出的一项重大决策。各级政府要认真学习、全面准确地领会条例规定的各项制度，扎实做好条例实施的各项准备工作，积极、稳妥地推进政府信息公开。

严格依法行政考核。各级政府和政府各部门要在总结实践经验的基础上，进一步完善依法行政考核机制，把是否依法决策、是否依法制定规范性文件、是否依法实施行政管理、是否依法履行行政复议和行政应诉职责、是否依法处理社会矛盾和纠纷等作为考核的主要内容，并实行严格的责任追究制度。

大力推进市、县依法行政。推进依法行政、建设法治政府，重点和基础在市、县政府。市、县政府依法行政的状况，直接关系到法律、法规、规章能否正确实施，涉及到政府在人民群众中的形象。因此，需要进一步下大力气抓好这方面的工作。国务院将于今年7月召开全国市、县政府依法行政工作会议，研究部署推动市、县政府依法行政工作。

加强培训，大力提高公务员依法行政的意识和能力。各级行政机关要加强对公务员的法治教育和培训。通过学习宪法、规范政府共同行为的法律以及履行职责所需要的法律、法规和规章等法律知识，大力提高公务员的法律思维能力。领导干部要带头学法、懂法并严格依法办事，带动、教育、引导人民群众尊重法律、遵守法律，依法维护自身的合法权益。

切实加强领导，完善工作方案。推行依法行政不是一项具体业务工作，而是政府的全局性工作；不仅仅是法制机构的事，而是政府所有部门职责内的大事；不仅仅是主管法制工作的领导干部的责任，也是所有领导干部特别是主要领导干部的责任。各级政府和政府各部门都要把推进依法行政摆到政府工作的重要议事日程上来，全面部署、统筹规划。国务院各部门和地方各级人民政府要按照国务院的要求，建立强有力的领导机制和工作机制，明确责任主体，切实加强对推进依法行政工作的领导。上级行政机关应当加强对下级行政机关推进依法行政工作的指导和监督检查，下级行政机关应当定期向上级行政机关报告推进依法行政的进展情况。（作者系国务院法制办公室主任）