随迁儿童义务教育政策的演进

生成是新事物的生长和旧事物的衰亡的矛盾统一。“法的生成是指特定国家的法和法律制度在特定环境与条件下的产生与形成的过程”[1]。国家立法在推动新秩序建立的同时，实际上也在否定旧法所代表的旧秩序，这是一个漫长的过程，法律只有在转化为社会的有机的“自然”秩序之后，才能成为真正的“法律”。[2]随迁儿童发展权的法律保护经历了并正在经历着这一过程。

一、从社会问题上升为政策问题

20世纪80年代，紧张的人地关系使作为中国农民“生活保障”的土地不再能够保障农民的生活，“失业”农民不得不转移到城市或者经济发达地区寻求“再就业”的机会，农民工群体产生了。最初国家采取了“堵”的政策①，但是这些政策没能阻挡住汹涌的民工潮。1993年全国流动人口总量为5100万人，2000年为1.21亿人，到2020年如果城镇化进程每年增加一个百分点，还将至少有1.5亿农民成为城市新市民。城镇化是社会进步的表现，也是个人实现“代内”和“代际”流动的渠道，它不仅包括空间上的人口迁移，也包括返乡后生活方式的转变。而实现这一转变的主体是随父母流动的儿童，因为一个人年少时的经历和所接受的教育，将直接影响其世界观与人生观的形成。

“社会问题是怎样引起决策者注意的”是政策形成涉及的第一个问题。1985―1995年的十年间，我国颁布了《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国教育法》等多部与教育相关的法律，以及大量与教育相关的政策规章，但是没有一个提及流动儿童。随迁儿童的教育问题应如何来解决？因为没有流入地户口，所以依据当时的《义务教育法》，这些儿童只能在公办学校借读，当然借读费是昂贵的。此时，一些廉价的“地下”棚户学校出现了。面对流动儿童数量激增，1998年应急政策出台――国家教委和公安部联合出台《流动儿童少年就学暂行办法》，提出可酌情放宽流动人口自己举办的简易学校的设立条件，简易学校如雨后春笋般遍布大城市，农民工子女以这种非正规的方式就学成了解决问题的主要途径之一，当然，关于简易学校的存废问题的旷日持久的讨论也随之展开了。1998―2003年，农民工子女义务教育问题成为学者、记者及大量社会工作者关注的热点，对这些儿童的生活和学习状况的调查与评论形成了一股强大的社会力量，使政策制定者注意和认识到了这一社会问题，进而把它列入政府议程成为政策问题。

二、“两为主”政策提升为法律规范

国际法在当代中国日益成为重要的法律渊源。我国已签署了《儿童权利公约》《儿童生存、保护和发展世界宣言》《联合国少年司法最低限度标准规则》等国际法律文件，依法执行对儿童发展权的保护是应尽的义务。1989年11月，联合国大会通过《儿童权利公约》，明确指出“缔约国应最大限度地确保儿童的存活与发展”（第六条第二款），标志着国际社会将保障人权的范围扩大到了社会上最脆弱的群体――儿童。《儿童权利公约》强调指出，儿童享有生命权，受父母照料权，就影响其本人的事项发表意见权，不受虐待、剥削和忽视权，困境儿童得到国家特别保护权，健康权，社会保障权，受教育权等几十项权利。国际社会通常把儿童的这些权利概括为四大类，即生存权、发展权、受保护权和参与权。其中发展权是指充分发展其全部体能和智能的权利，包括未成年人有权接受正规和非正规的教育，有权享有促进其身心全面发展的生活条件，它以生存权为前提，以受保护权和参与权为表现形式。根据《儿童权利公约》的精神实质结合我国未成年人保护的实际，我国于1991年制定了《未成年人保护法》。

能否享有受教育的权利，是一个人出生后对社会公正与否的第一次切身体会。薄薄的一纸户籍就让许多居住在城市多年甚至就在这里出生的农民工子女陷入身份的困惑：为什么“我”不能和城里孩子一起上学？2003年1月国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》第六条首次明确“两为主”政策的内涵，即“以流入地为主，以公办中小学为主”保障农民工子女接受义务教育的权利。2003年9月，国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，再次确认了“两为主”政策，并要求“地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制，使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平”。2003年教师节，总理来到北京石景山区的玉泉路打工子弟小学，在黑板上写下“同在蓝天下，共同成长进步”，这标明新一届政府在努力构建和谐社会的目标指引下，开始着力解决农民工子女的教育公平问题。然而，由于“两为主”政策与1986年《义务教育法》规定的“在户籍所在地就近入学”相悖，因此在政策执行过程中就出现了以收取“借读费”为代表的变相门槛，使政策执行走样。

2006年6月，十届全国人大常委会第二十二次会议通过新修订的《义务教育法》，将均衡发展纳入法制轨道，强调了义务教育的公益性、强制性和免费性的本质。关于农民工子女义务教育的责任问题，第十二条规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”“两为主”政策提升为法律规范。2006年12月，针对随迁子女增多、农村留守儿童大量存在、数以百万计的孩子沉迷网络不能自拔，未成年人违法犯罪呈现低龄化趋势等新出现的妨害未成年人发展的严重的社会问题，十届全国人大常委会第二十五次会议对1991年《未成年人保护法》进行了全面修订，在明确了生存权、发展权、受保护权和参与权为四项未成年人基本权利的前提下，再一次强调：“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利，并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育。”接受良好的教育，是未成年人实现其发展权的主要途径，这标志着农民工子女在城市接受一视同仁的义务教育权由“应有权利”转变为“法定权利”。

三、从法定权利向现实权利转变

美国公立学校教育之父贺拉斯•曼（Horace Mann）从自然法的角度论证了普及教育促进发展的合理性，“遵循上帝的律令和一切文明社会的法律，社会有义务保护儿童的自然寿命”，社会有责任对儿童进行教育，如果社会放弃这种责任，就等于“既给予一个人生命，然后又使这个生命遭受无知、贫困和恶习以及随之而来的一切灾难的折磨”，这是法律所不能允许的。[3]2007年6月起实施的新《未成年人保护法》首次特别关注到随迁儿童的发展权保护，表明在我国以随迁儿童为主体的流动儿童的发展权实现了从应有权利向法定权利的转变，同时从法定权利向现实权利转变的努力已经开始。

法律和政策仅仅能够调整和约束人的外在行为，而不能够调整和约束人的内在思想和情感，而道德这种社会调整手段却可以通过舆论对人的思想和情感产生影响。《未成年人保护法》在第二十七条第一款中对“社会保护”提出道德要求：“全社会应当树立尊重、保护、教育未成年人的良好风尚，关心、爱护未成年人。”社会保护就是创造一种有利于未成年人健康成长的社会环境，伙伴交流需要场所，免费开放公共教育场馆是一个重要渠道。《未成年人保护法》第三十条规定：“爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心应当对未成年人免费开放；博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆以及影剧院、体育场馆、动物园、公园等场所，应当按照有关规定对未成年人免费或者优惠开放。”但值得注意的是，一些地方节假日对儿童、少年虽然优惠了票价，却通过提高随行家长的票价而变相抬高票价，使得经济困难家庭的孩子仍然不能够畅快出游。鉴于部分地区大型场馆、公园距离农民工聚居区比较远的现实，政府应注重对社区图书馆和社区文化活动中心的投入，利用社区内的各种文化设施组织开展适宜于未成年人的文艺、教育、科普、体育、娱乐等活动，让健康的活动充实随迁儿童的闲暇时间，避免他们成为非法网络毒害的“重灾区”。

2008年8月，国务院出台《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，这是继2007年免除农村义务教育阶段学生学杂费工作后的重大举措，是国务院履行《义务教育法》第六十一条的授权，“对接受义务教育的适龄儿童、少年不收杂费的实施步骤，由国务院规定”的具体反应，是我国保障每一个适龄儿童接受高质量的义务教育的重要措施。《通知》中重点强调“切实解决好进城务工人员随迁子女就学问题”，这是首次把农民工子女称为“随迁子女”，要求“进城务工人员随迁子女接受义务教育要以流入地为主、公办学校为主解决。地方各级人民政府要将进城务工人员随迁子女义务教育纳入公共教育体系，根据进城务工人员随迁子女流入的数量、分布和变化趋势等情况，合理规划学校布局和发展。”“对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女，要按照相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费。地方各级人民政府要按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数，对接收进城务工人员随迁子女的公办学校足额拨付教育经费”。《通知》特别强调了中央政府和省级政府的财政支持，“对接收进城务工人员随迁子女较多、现有教育资源不足的地区，政府要加大教育资源统筹力度，采取切实有效措施，改善学校办学条件，加大对校长和教师配备工作的支持力度，保证学校教育教学的基本需要”。“中央财政将对进城务工农民工随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励”。随迁儿童以受教育权为核心的发展权进一步由“法定权利”向“现实权利”迈进。

基金项目：黑龙江省哲学社会科学一般项目“黑龙江省农民工子女教育问题研究”（项目编号：08B018）、黑龙江省教育厅人文社会科学面上项目“正义、共识、良序：《义务教育法》执行环境研究”（项目编号：11532119）、黑龙江大学杰出青年基金项目“改善《义务教育法》执行环境 促进教育公平”（项目编号：HD200703）

注释：

①1989年，国务院下发了以《关于严格控制民工外出的紧急通知》为代表的一系列文件。

参考文献：

[1][2]张文显.法理学（第二版）[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2003：224，226.

[3]黄崴.教育法学[M].北京：高等教育出版社，2007：22.

（作者单位：黑龙江大学教育学院）