“民间福利院”火灾拷问兰考

低保户袁厉害为何能前后收养百余名孤儿与弃婴？福利机构为何缺位？

2013年1月4日早上，在河南兰考的一间民居里，一场火灾夺取了七条原本就已极其不幸的生命（名单附后），最小的是一名7个月的男婴，最大的智障人“五孩”今年20岁，其余五人1-5岁不等。这七人都是孤儿和弃婴，他们离世前，被当地民间公益人士、被誉为“爱心妈妈”的袁厉害收养，生活在她的家中。摆地摊、吃低保的袁厉害，20多年先后收养了一百多名孤儿和弃婴，其中大多身患先天性疾病。

上述7人离世前，没有户口、没有社会福利乃至没有一个完整的名字，甚至还未被政府承认为“孤儿”！

袁厉害，一个普通的、甚至被社会所救助的人，却承担了救助他人的责任，尤其是这些被救助者—弃婴，乃社会之最无助者；而又因袁厉害无法完成收养登记，这些孩子失去了法定的社会救助。无力救助最无力者，政府在一旁也爱莫能助。

“民间福利院”的火灾

袁厉害的家是一所普通的二层独院，出家门沿胡同向北不足半里地，就是兰考县人民医院。2013年1月7日，袁家门外的小巷子仍拉着警戒线，多名警察在此执勤，禁止任何人进入。

袁厉害没上过学，不识字，只能靠体力生活。二十多年前，她在医院门口摆摊，打过烧饼、卖过油条，又兼医院的勤杂工。1986年，一个兔唇男婴刚出生就被遗弃在医院厕所，快要死了，医院付给袁20元钱，让她“处理”。袁厉害发现男婴尚有气息，就留下收养。

据袁厉害向媒体的自述，她从1989年开始收养。这些被收养者，“大的有的都成家结婚了，小的有的脐带还没掉就送过来了。有的因为有病，养着养着就夭折了。还有的农村人家里没小孩，就给他们了。这些年收养的孩子，连死带活，加上送人，有100个左右。”这些孩童大多先天残疾，或者身患白化病、癫痫、心脏病等疾病。兰考县没有儿童福利院，袁厉害家就成了当地的“民间福利院”。

袁厉害私自收养的弃婴来源有四个：被遗弃在医院、卫生院的，医生打电话让她抱走；有一些，则偷偷被放在她的家门口；路人发现弃婴后，打电话报警，110出警后送来的；还有的个别小孩，父母双亡的，被人送过来的。袁厉害的女婿郭海洋对媒体称，2012年上半年，就有两个弃婴是警察送过来的。

由此，袁厉害在兰考县远近闻名，广受赞誉，被称作“爱心妈妈”。2006年，河南本地媒体记者采访袁厉害，在袁家门口的商店买牛奶，商户得知他们去看袁厉害，执意不收钱。每年六一儿童节，兰考县民政局会送些米面油来，再给些钱。3年前，袁家有20名孩子先后上了户口，还办理了低保，每个人87元/月，袁本人也获得了低保。

当然也有外界的质疑。2006年，河南当地的某义工组织前来探访，他们当时在袁厉害租来的一处地方发现：“一个6岁白化病女孩芳芳、一个小脑发育不全的8岁女孩晶晶、一个小儿麻痹伴有小脑发育迟缓的17岁男孩袁申，浑身污垢，从垃圾堆旁边两间摇摇欲坠的窝棚里缓慢走出来。……（周围）隐藏着一堆散发着臭气的垃圾。”袁厉害以自己的方式收养孩子，当然，这些孩子也以她的方式生存着。

袁厉害不轻易让别人接走孩子，她称自己在心理上舍不得。2011年，由于她实在无力照顾，当年9月，开封市社会福利院接收了5名年幼的弃婴。“这5个孩子都患有心脏病、脑瘫等先天性疾病，”开封市社会福利院院长王永喜告诉本报记者。现在有4个孩子已被外籍人士收养，余下一名5岁的女孩儿，也正在联系收养事宜。此前，开封市社会福利院曾拒绝接收袁厉害收养的弃婴，对此当时未在任的王永喜未作正面解释。“可能是这些孩子缺乏公安部门出具的弃婴证明。”王永喜说。

更多的孩子则留在袁家。袁厉害自处社会底层，养这么多孩子，自然加重着生活负担。1998年，袁厉害全家人、包括捡拾来的孩子都曾挤在打烧饼的棚子里住。但袁厉害自述，低保的钱、社会捐助的钱，都花到这上面了还不够，实在没钱了就到人家的店里面去赊一点。为了照顾弃婴，袁厉害与家人日渐疏离，最终与丈夫分居。

2013年1月4日当天，有18名年龄不等的孩子生活在袁厉害家。当天早晨6点，袁厉害送5名孩子去上学之后，在外办事逗留。袁所请的临时保姆为孩子们做好早饭后，也去上班了。

8点25分，袁厉害家的一楼客厅内起火的时候，此刻家里没有一名监护者，火势迅速蔓延。袁厉害的儿子家就距离十几米远，当他发现火情并给袁打电话时，7名孩子的生命已不可挽回。最小的是一名7个月的男婴，最大的20岁智障人“五孩”，其余五人1-5岁不等，另有一名10岁的男孩儿“小十”受重伤，至今未脱离生命危险。据媒体调查，烧伤死亡的7人，无一人有户口，他们并不在袁家20个享受低保的人之列。

据兰考县官方的消息，经过现场勘验、技术鉴定、模拟实验、调查询问，认定起火原因是其住宅内的儿童玩火所致。

火灾发生的当天下午5点，开封市社会福利院派员接走了剩下的10名孩子，有5名智力正常的儿童，被安排到附近的北环路小学就读。第二天（1月5日），兰考县分管民政的副县长吴长胜称，政府对此事负有监管的责任。8日，在问责机制启动下，兰考县民政局局长杨佩民、民政局党组副书记李美姣，民政局副主任科员、社救股股长冯俊杰，兰考县城关镇党委副书记、镇长金卫东，城关镇党委委员、副镇长张建议，城关镇民政所所长耿彩虹等6名相关责任人已被停职检查。兰考县政府称，待事故原因调查结束后，将对上述人员及相关单位和责任人依法依纪进行处理。

“非法收养”

袁厉害收养弃婴和孤儿长达20多年，这种行为一直被兰考县民政局默认着。如果没有这场火灾事故，兰考县民政局或许永远没有对她的行为予以正式认定的“机会”。火灾发生之初，该局称袁厉害是“非法收养”。

《收养法》第六条规定收养人应当同时具备的条件：无子女、有抚养教育被收养人的能力、未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病、年满三十周岁。

第八条规定收养人只能收养一名子女。但是同时规定：“收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童，可以不受收养人无子女和收养一名的限制。”

从法条上看，被当地政府认定的依据应当是“（收养人）有抚养教育被收养人的能力”这一限制条款。

兰考县民政局党组副书记李美姣曾对媒体称：“对于收养弃婴和社会福利院养育的孤儿，法律规定，收养者本人具备收养多个孤儿或弃婴的教育和抚养能力。以袁厉害的教育和抚养能力，收养一两个，甚至不超过三个还是不成大问题的，收养多个、上十个就成问题了。”

至于袁厉害的抚养能力，李美姣也无法给出一个量化的数据，在媒体的一再追问下，她回答：“袁厉害能够承担收养多少人，她的收入要详细核算，她的收入是动态的……”

2005年以后，民政部发文严格规定了收养登记制度及儿童福利制度，孤儿首先需要认定程序，尤其是弃婴，需要公安部门的立案、公告后，方可予以认定，而收养人若收养孤儿，需要民政部门的批准登记。北京师范大学公益研究院院长、民政部慈善事业促进司原司长王振耀曾在接受媒体采访时称，目前相关的民政部门对孤儿、弃婴的界定非常严，认定程序繁琐，不利于对他们的帮助。

一位熟悉收养法的律师对本报记者表示，一方面可能由于袁厉害收养的弃婴在认定上面存在程序的缺失，有些是别人送来的，有些是从医院捡回来的，可能当时都没有报案。另一方面民政部门对她本人抚养、教育能力的怀疑，造成袁厉害无法在民政部门办理收养登记手续，从而影响了这些孩子应得的社会福利。

然而公安部门却为她打开了另一扇门。20个孩子在公安局办好户口后，又在民政部门办理了针对低收入人群的低保。这是一个无法理解的悖论。

一位熟悉相关程序的业内人士向记者介绍：给孤儿办理户口，必须得有民政部门的证明。但民政部门不给袁厉害处的孩子办理收养登记手续，至少是不认可这些孩子是孤儿、不认可袁是孩子们的监护人，那么这些孩子又何以在公安局办理户口呢？

一位当地知情人士对本报记者解释：“袁厉害在当地名气大，去各个部门办事都很方便，她跟公安系统很熟悉。”

无论过程如何荒诞和离奇，事件的结果则更为荒诞：火灾发生时，和袁厉害一起生活的18个曾被遗弃的孩子，兰考县全社会都知道他们是孤儿，但不被政府承认为“孤儿”。

2011年，河南省政府执行中央精神，建立社会散养孤儿最低养育标准制度，孤儿每月享受不低于600元基本生活保障金，该资金由中央和地方财政共同承担。据2012年8月28日河南省财政厅、民政厅联合下发的《2012年孤儿基本生活保障补助资金的通知》，兰考县获得该笔资金共计84万元，其中中央财政月人均300元标准、省财政每月人均50元标准。文件希望各地根据民政部门确定的孤儿人数，与本级财政安排的资金统筹使用，足额发放孤儿基本生活费600元。

据官方透露，兰考县孤儿数量大致有595人。如果此数据属实，84万元的上级财政资金是远远不足的。而就是这些资金，据袁厉害自称，她从来没有拿到过孤儿基本生活保障金，原因其实很简单，这些孩子的孤儿身份尚未被认定，何来的补助呢？

“政策”激辩

即使基于拳拳爱心，袁厉害执意让孤儿都留在自己家里，“一个都不能少”；即使认定袁厉害“非法收养”，其行为存在过错，那政府也不能洗干净监管之责。相对于爱心人士的模糊的“非法性”，政府部门的失责、违规是确定的。

民间散养所造成的种种问题，早已被国家注意到。而相对于民间散养，福利机构的抚养、教育能力和规范化程度，要远远高于单个家庭。

而孤儿基本生活保障补助金的分配也优先于福利机构。社会散居孤儿每人每月不低于600元，而鉴于儿童福利机构中残疾儿童比例高、残疾程度高、营养康复和医疗需求大的特点，机构养育孤儿每人每月不低于1000元。

孤残儿童的护理工作非常繁重，开封社会福利院向时代周报记者介绍，国家规定的护理人员和孤残儿童的比例是1：1.5。开封市社会福利院目前有235名孤残儿童，护理人员达70多名，距规定要求的170多人还相差甚远。对比袁厉害本人与她当时照顾的18个孩子，这个比例更让人心忧。

2008年9月，民政部下达《关于解决国内公民私自收养子女有关问题的通知》，要求对于不符合规定的国内公民私自收养，由当事人常住户口所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处，动员其将弃婴或儿童送交社会福利机构抚养。

同时该文件也规定：“各地应……集中处理本行政区域内2009年4月1日之前发生的国内公民私自收养。自本通知下发之日起，公民捡拾弃婴的，一律到当地公安部门报案，查找不到生父母和其他监护人的一律由公安部门送交当地社会福利机构或者民政部门指定的抚养机构抚养。公民申请收养子女的，应到民政部门申请办理收养登记。”

如果该文件中的“动员”一词缺乏强制性涵义，那么接下来的指导文件则明确规定了“制止”私自收养，反映出上级政府对于调整公民私自收养孤儿问题之急切意图。

《河南省人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（豫政办〔2011〕59号）：“有关部门要……及时发现并制止公民私自收养弃婴和儿童行为。医疗保健机构或者村（居）民委员会发现弃婴，要及时将弃婴送交儿童福利机构，不得转送他人，并向所在地公安部门报案。”

2008年6月，民政部等6部门下达《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》，明确指出“各级计划部门要把儿童（社会）福利院的床位数纳入社会发展的计划指标，同时对有关儿童（社会）福利院基本建设的立项予以统一安排。在70%左右的县（或县级市）建立起综合性的社会福利院（含儿童部）。到2010年，基本达到每个地级市都拥有一所具有养护、医疗康复、教育能力的儿童福利院。”

五年过后，整个开封市仍只有一家福利院可以接收孤残儿童。据河南全省社会福利机构统计表表明，开封市建设福利机构的步伐仍然慢了一拍。在整个河南，商丘、信阳、周口、驻马店等市，分别在多个县区建设了福利院。

兰考县民政局党组副书记李美姣对此解释，兰考县也曾在“十二五”期间多次通过发改委、民政部门两条线申报福利院项目，但直到2012年12月底，这一项目才获批准。上级财政拨付县民政局90万元，用于建设一个有200-300个床位的福利中心。

2008年9月，民政部等15部门下发《关于加强孤儿救助工作的意见》，要求：“民政部门要将符合条件的社会散居孤儿纳入城乡医疗救助制度；已经开展新型农村合作医疗试点的地区，要用医疗救助基金资助农村孤儿参加新型农村合作医疗，其救治费用按照当地新型农村合作医疗制度规定报销后仍有困难的，由民政部门在医疗救助基金中解决。”

袁厉害先后私自收养的100多名孤儿与弃婴，患先天性疾病的比率相当高。在开封市社会福利院，记者见到从袁厉害处转来的1岁男婴，他患有唐氏综合征和唇腭裂，男婴在医院治疗唇腭裂期间，由面部缝合而引发鼻子塌陷，又需进一步治疗，可见弃婴医疗护理工作之艰辛。据悉，袁厉害收养的孩子中，有数十名因疾病而死去，以袁厉害的能力，如何将他们救治？

早在2006年3月，民政部即下达《关于加强孤儿救助工作的意见》规定：“对‘事实收养’问题，要根据不同情况予以解决，符合收养条件的，依法办理登记和相关手续，切实保护被收养儿童的合法权益。

缺失的“90万元”

如上述兰考县民政局党组副书记李美姣所言，立项获批的兰考县福利中心，有200-300个床位的上级财政拨付县民政局90万元。这个未来的福利院规模不小，据本报记者了解，新的开封市社会福利院也将于今年上半年投入使用，床位400个左右。这里面有一信息刺激着公众的神经，90万元，或许就可以让那些孩子免于死亡？

官方数据显示，2012年1-10月，兰考县公共财政预算收入完成55949万元，比上年同期增长45.4%。兰考县财政支出也保持较快增长，作为部级贫困县，她也享受着令人垂涎的中央财政转移支付。2012年1-10月，全县公共财政预算支出完成196503万元，同比增长42.5%，支出规模在开封市五县中排名第一。很难想见，区区90万元，在2012年的19亿以上的财政支出表格中，有多么的渺小？

既然有被忽略的项目，那么肯定也有被重视的项目。

在兰考县城北部，新的行政新区俨然成型。阳光大厦（政府行政服务中心）向西，依次是司法局、法院和12层的财税中心（财政局办公大楼）的大楼。北侧与之毗邻的，则是10多层农业综合服务中心（农业局办公大楼），该大楼投资高达5000万。据《河南商报》报道，正在施工、已结顶的财政局办公大楼投资达2000万，且未经过招投标程序。1月8日，兰考县招投标中心负责人向本报记者证实：“农业局大楼和财政局大楼都没有进场（指进入招投标流程）。”

该负责人告诉记者，两栋大楼均采取BT模式，由开发商投资建设。老的办公大楼用地由开发商开发，而开发商则负责建设新楼。时代周报记者询问新大楼的最终资金来源是否出自财政，该负责人不置可否。

据知情人透露，阳光大厦开工建设前，也未经过招投标程序。该大楼的施工方由兰考县一领导的一名亲戚控制。原定投资额为600万，后该领导不满意，追加到900多万，该领导又不满意，最终追加到1000万元以上。

在兰考县城东北2公里，中原油田后勤基地东大门北300米路西侧的农田内，15亩的兰考福利中心正在进行前期的土地勘测，不日即将动工。在东大门内50米处，有一处院落，平时大门紧闭，保安二十四小时执勤。院内两栋住宅楼，门窗紧闭，楼内严禁外人进入，透过门厅，只能看到光洁的地面。据知情人透露，该院落为中原油田废弃的家属院，前些年经整饬装修，内部焕然一新，且耗资不菲。该家属院由家不在兰考的该县县级以上领导长期居住。“县领导们平时在这儿休息休息。”一名保安告诉记者。