人大版公立医院改革报告出炉

自2010年新医改启动公立医院试点改革以来，全国首份《公立医院改革试点评估报告》于2013年7月底出炉。

作为国家社科基金2010年重点课题，“我国公立医院改革试点目标任务及配套政策跟踪调查研究”由中国人民大学医改研究中心承担，对17个国家级公立医院改革试点城市调研其阶段性成果。评估结果显示，公立医院改革试点已进入深水区，医药分开等五个方面亟待破题。

首创医改政策指数

为比较不同地区医改政策的深入和执行程度，报告首度引入了医改政策指数的概念，以衡量17个国家级试点城市的公立医院改革。作为课题组负责人，王虎峰教授详细解释，该指数综合反映政策覆盖程度、配套支持力度和精细化程度，即政策宽度×政策密度÷政策精度。

所谓政策宽度，是指政策覆盖要点数与总政策要点数的比；政策密度是指一个城市出台并公开的公立医院主体和配套文件政策要点的累计数，与该城市政策覆盖要点数的比；而政策精度是指，城市政策覆盖要点数除以该城市总的文件数，反映文件的针对性和专门性。

研究发现，中央总体政策在多数试点城市得到基本落实，但试点城市政策的精细化程度则有较大差异。

报告以试点城市自2009年4月6日到2013年6月底间出台的医改方案和与公立医院改革相关政策为基准，得出医改政策指数排名，其中江苏镇江、安徽芜湖和北京市位居前三名。

2010年到2013年间，17个试点城市推出的政策主要覆盖在5个方面。分别为加强医疗服务质量管理；加大政府投入；建立公立医院间以及公立医院与城乡基层医疗卫生机构的分工协作机制；提高医院信息化水平；深化公立医院人事制度改革、完善分配激励机制。这5条都体现了发展、加强管理和服务的问题。

而政策排名后5位为：完善医院内部决策执行机制；积极探索管办分开的有效形式；加强公立医院医疗服务安全质量监管；推进医药分开、改革以药补医机制；明确各级政府举办公立医院的职责。王虎峰点出：“不难看出，这5项为改革的难点，无论是政府职能调整、医院收入结构调整、医药分开，还是医院内部决策机制改革，都是改革中难啃的骨头。”

报告指出，从政策覆盖的两极可以看出，试点城市在“发展”和“管理服务”方面有较多作为，而在“体制机制改革”方面作为较少。改革略逊色于发展，是当前总体政策反映出来的态势。

报告之所以强调医改政策指数，在王虎峰看来，做好试点工作，首先必须要有很好的政策执行和政策评估过程，同时需要相应的配套政策和精细的措施。

三城经验可鉴

在向国家医改主管部门咨询和专家论证后，课题组选取了3个试点城市进行点上跟踪，其中包括两个国家级试点城市镇江、芜湖和一个省级试点城市重庆市江北区。

课题组对3个试点城市的4家医疗机构，前后间隔一年进行实地调研和问卷调查，通过对政策对象的评估和相关主体的自评，总结了3个试点城市的改革模式、路径和经验。

芜湖市公立医院改革自2007年开始以“医药分开”为突破口，先后进行了医疗集团化、成立医管局等方面的实践探索。报告总结，芜湖市公立医院改革在4方面值得借鉴：一是医药分开需要多种补偿渠道联动，多部门协同；二是将理事机构集中在市级层面，是治理改革的新尝试；三是在大卫生框架下实行管办分开，政策协调性较强；四是在管理体制上赋予非公立医疗机构与公立医疗机构同等地位。

镇江市公立医院改革自2009年8月启动以来，也取得了显著成绩。镇江市从调整和理顺医疗服务价格入手，实行医药分开，促进了公立医院良性发展；紧密型集团的一体化管理，呈现出良好的社会经济效益；镇江市将理事组织建立在集团层面，干部人事制度改革有新突破。

重庆市江北区于2010年出台《重庆市江北区公立医院改革试点方案》，江北区医院层面的法人治理已比较成形，探索比较深入。此外，以财政部门派出总会计师为特色的财政监管和支持机制，使财政投入更加有的放矢。再有，江北区在人事制度改革上的探索，涉及深层次的问题，值得借鉴。

总体改革待深化

通过对17个城市面上的评估以及对3个城市点上的跟踪评估，报告指出，这轮医改取得了实质性进展。

从优化资源配置的角度来看，这轮改革在医疗体系的整体发展，特别是卫生资源优化配置方面有了改善。3个城市制定了卫生资源配置标准和公立医院发展规划，优化了公立医院布局，建立了公立医院与基层医疗卫生机构间的分工协作机制，完善了城乡医院对口支援建设制度。在鼓励社会力量举办非营利性医院方面，3个城市都完善了相关政策，对非营利性医院给予税收优惠政策，在科研立项、职称评定、继续教育、医保定点等方面，与公立医院享有同等待遇。

从体制改革角度来看，多数试点城市在政事分开、管办分开方面有新举措，成立了专业的医院管理机构，如芜湖市医管局，以法人治理结构为特征的新管办分开形式逐步形成。在医药分开方面，试点城市也做了一些实质性探索。

然而，试点城市的成果差距较大，报告对进一步深入推动公立医院改革提出了建议。首先，要抓紧研究总量平衡和宏观调控问题。“点上改革不足以解决全局宏观的问题。”王虎峰强调，尽管单个医院确实有发展，但整个医疗服务体系并无明显改进。因此，报告提议，尽快推行公立医院改革“扩容”和“扩面”，推动更高层面的改革，实现体制机制上的根本改进。同时，要进一步发挥医保支付制度改革在公立医院改革中的协同作用。

除此之外，对于保护医务人员的积极性、医药分开、调整医药价格、财政部门加大对公立医院投入几个热点话题，报告也提出了相应建议。