遵立法宗旨创和谐监管——在全市系统公平交易工作会议上的讲话

遵立法宗旨创和谐监管

今年上半年全市公平交易工作，我的感觉用一个词来形容，就是“喜忧参半”。欣喜的是通过全市公交战线上下一心的共同努力，在办案方面，查办了一批有影响的大要案，案件总数达到__件，“硬指标”实现了“双过半”；在维权方面，今年3.15活动在往年基础上突出了新意，扩大了影响，12315指挥中心职能进一步理顺，为下一步建设12315综合指挥平台奠定了基础，同时整合了工商、消协的职能，消协组织进村组打开了局面，完善了农村维权网络。应该说我们的执法力度是大的，执法行为是较规范的，维权是富有成效的，我们公平交易执法和消费者权益保护的全体干部是付出艰辛的。但是，我们查办的一些案件，是不是都符合“三轻三重”、“三先三后”、“四宽四严”的执法原则和要求呢？是不是都是无暇疵的铁案呢？这里透露一个信息：前不久，在市政府党组制定的先进性教育活动整改方案中有一条是由市政府分管领导负责督促四个单位（这里面就包括我们工商局）抓好执法宗旨教育，改进工作作风，以不断优化我市经济投资环境。这既是社会主义市场经济发展进程中，也是树立科学发展观过程中的正常现象，我们要认真正确对待。这个信息同时还说明了市委、市政府对工商部门执法工作还有不满意的地方，说明了我们系统内一些执法行为没有和市局提出的“服务地方经济、建设和谐__”的要求结合起来，说明了在一部分执法机构，还存在数字论的现象。一句话概括，都叫不和谐。

“构建社会主义和谐社会”是党的十六大提出的奋斗目标。工商行政管理部门作为主管社会主义市场经济秩序的市场监管和行政执法部门，如何通过合理、合法、有效的市场监管，协调市场上各相关利益主体的利益，构筑和谐的市场秩序。这是新形势下给我们提出的新课题。我想只有坚持与时俱进，不断创新思想观念，树立正确的执法理念，抓住工作重点，强化工作机制，才能始终保持行政执法的生机与活力。

__局长将要讲很重要的意见，下面我讲三个方面的意见：

一、确立“遵立法宗旨，创和谐监管”的执法理念，切实端正执法的指导思想

我们这里所说的“遵立法宗旨，创和谐监管”，就是工商行政管理在法律、法规授权的范围内，采取合法、积极、适当的行为方式，通过执法监管不断构筑行政机关与市场主体关系的和谐、行政机关与消费者关系的和谐、市场主体之间关系的和谐、消费者与市场主体关系的和谐。从而实现市场经济与整个社会的和谐。

如何才能做到和谐监管呢？我想主要树立以下几个理念。

一是遵立法宗旨，依法监管的理念。因为良好秩序的规范和标准集中体现于法律规定，“和谐”的要求便蕴含在法律内容当中。因此，市场经济监管只有按照立法的目的，依照法定的程序和手段展开，才能使监管行为本身得到规范和约束，才能正确地处理好监管机关与市场主体、监管机关与消费者之间的关系，为实现其他关系的和谐打下坚实的基础。否则，经济社会不仅不会因监管而朝和谐的方向迈进，反而会对社会和谐产生不良影响。和谐监管要求监管机关及其工作人员进一步树立法治观念，特别是法律授“权”的理念，遵循立法目的，依照法律程序，以法律允许的方式积极监管，防止不作为和乱作为行为。

二是尊重民意、民主监管的理念。民主监管包括监管依据的民主和监管行为的民主。监管依据的民主要求监管机关在制定相关监管规定（如起草法规，制定规章、监管具体办法）时，通过各种方式保证各方利益代表的参与。监管行为的民主具体到工商机关，首先就要充分听取大企业、大集团的意见，也要听取私企、个体户等的意见；不仅要听取单位消费者的意见，也要听取个体消费者的意见。我们可以充分发挥12315执法平台作用，建立经济社会舆论（也就是消费者申诉、对各类违法行为举报）的汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道，建立健全预警机制，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的执法信息收集、分析和反应机制。这是把握民意，确立重点的前提，而具体监管行为就要反映民意，并受经济社会上各种利益主体的监督，民主参与的广泛性、持久性和对监管人员行为的影响力是相当重要的。

三是公正公平，平衡监管的理念。工商机关要通过监管行为构筑经济社会的和谐，就要平衡市场主体之间、市场主体与消费者之间的利益。创造行政机关公正执法，市场主体公平竞争的环境，实现经营主体权益与消费者权益之间的平衡；要通过监管明确和维护既有的利益平衡，并把失衡利益恢复到平衡状态。具体而言，既要有强制的刚性监管，又要有协调的柔性监管；既要有对违法行为的惩罚性监管，又要有对应提倡行为的激励监管；既要有经济处罚等物质监管，又要有如评选消费者信得过单位、重合同守信用企业评比这样的精神监管。

四是刚柔相济，人本监管的理念。古人云：和者，不刚不柔也。和谐本身就是体现出刚性与柔性的完美结合。监管具有强制性。在不影响监管效果的前提下，实行人性化管理，充分体谅、理解市场主体、消费者，尊重各类市场主体的权利，尊重行政相对人的权利，尊重具体经办人的权利，营造工商行政管理亲民氛围，表现出市场监管“柔”的一面，既是和谐社会的要求，也有利于刚性监管的贯彻落实。

总之，和谐监管是工商行政管理改革和发展的需要，是规范社会主义经济秩序的需要，是构筑社会主义和谐社会的需要。

当然，和谐监管应该不仅仅是一个口号，而要在我们的具体执法工作中予以落实。市局每次研究案件，伦才局长和我总是要问办案机构几个问题：当事人的行为有什么危害后果？当事人有什么从重和减轻、从轻情节？当事人的行为是否具有普遍性？当事人的行为是否属于合理不合法的范畴？问这些问题既是便于全面了解案情，作出既合法又合理的决定，又更多的在有意引导办案机构树立和谐监管的理念。包括市局制定的集中办案规程中设定了对特定主体实施检查前要向市局 报告的规定，这也是具体体现了服务经济发展、创建和谐监管的执法理念。在座的各位都是办案单位和办案机构的领导，你们尤其是公平交易的局长、科长们要带头树立和谐监管的新理念，同时还要加强对具体办案人员的教育。千万不能一天到晚只盯着报表上的罚没数字和进度百分比，那样对单位、对个人都是有害无益的。

有的同志要说“现在的执法环境不好、干涉太多、风险太大，而目标任务考核压力又重”。我看持这种认识的同志可能不在少数。尽管这种说法在一定程度反映了一些实际情况，如目前财务预算管理体制与我们“吃饭”问题还存在一些矛盾；工商部门在各级媒体上经常因违规执法、收费被曝光；暴力抗法事件在__也时有发生；上级部门和一些政府部门出面为案件当事人协调、检察机关加大监督力度，要求我们移送一些案件。但是在实事求是的同时，我们还应该要辩证地来看待问题：环境不好我们能不能紧紧抓住政府和老百姓关注的焦点和热点，查办一些危害性大的案件？能不能在对涉及面较广、影响力较大的案件查办过程中提前地、主动地向地方政府报告，寻求到支持？能不能主动与检察机关、公安机关多走动、多沟通、多协调，换来他们的充分理解与密切配合？能不能优化地方名优企业打假维权网络建设，更多地发挥企业对市场信息、行业信息掌握更精确的优势，从而查办一些侵犯商标注册权和商业秘密的知识产权类案件？我们要在创造和谐的执法环境上多发挥主动性，“协调也是生产力”，这句话是很有道理的。和谐的执法环境是靠我们自己的努力创出来的。

二、以创和谐监管为目标，把握公平交易执法重点

通过上半年在一些单位的调研和市局直接查处的一些案件，总感觉目前全系统公平交易执法的重点还不突出。市局年初提出了“两保两打一加强”（以强化食品安全监管为重点，保护消费安全；以打击商标侵权违法行为为重点，保护企业知识产权；严厉打击不正当竞争行为，严厉打击商业欺诈行为；加强重要商品市场监督管理。）的工作重点，应该说这个思路是很好的，可是实际情况又是怎样的呢？我们可以来分析一下上半年案件情况：在2__8件案件中，食品、不正当竞争、商标侵权三类案件为__件、134件、41件，分别占案件总数的5.15、6.45和1.97，就是三者加起来，还不到15；而主体资格类案件却有1572件，占到案件总数的75.65。这组数据很能说明问题啊！我们是不是应该思考我们在执法办案的重点上和方向上出了偏差呢？

从案件类型来看，全市查处的食品案件比例还比较低，应该说市局对这块工作还是相当重视的，也专门制定了奖励政策，但是收效还不明显，这是什么原因呢？我们分析的主要原因是因为案值不大、检测手续繁琐、不合格食品没收后无价值、处理难，所以办案机构不愿意办。但是我们始终不应该忘记“阜阳奶粉”事件的深刻教训，工商部门监管流通领域商品质量应该还是有待进一步作为的。当前，食品生产、销售经营活动中，使用或超标添加禁用原料、虚假标注生产厂名、厂址、涂改生产日期、保质期、夸大保健食品功效等行为还较为普遍；农业生产资料经营活动中也有不少侵害农民利益的违法行为。我们要注意到，当前新闻媒体对一些消费问题尤其是食品问题的报道力度可以说是前所未有的，今年以来，先后有肯德基用苏丹红、高露洁牙膏、假2B铅笔等热点事件，但是我们总体上没有很好地抓住，也没有形成一批有影响的案件。公平交易分局在春节后查处了__新世纪粮油有限公司合同欺诈案，市局觉得这个案子查得很好，当事人骗了那么多外地企业和农民，引起了省、市两级政府的重视，我们最后吊销了当事人的营业执照，并移送公安部门立案处理。这个案子虽然没有一分钱的罚款，也没有没收财物。但是典型地体现了工商部门执法为民思想和监管职责的到位，政府和老百姓对我们的工作是满意的。遗憾的是这样的典型案件还太少了，大多数案件还是普通的无照经营、超范围经营、虚假出资，这反映了我们的执法工作重点不突出，也同时暴露出我们执法队伍的政治敏感性还不强。

下半年，各单位要重点围绕以下四个方面加大案件查处力度，向社会和公众展示工商部门整顿规范市场经济秩序、营造健康安全的消费环境的坚强决心和成果。

----“进口的”，就是要查处食品经营活动中的违法行为。要以食品安全专项整治行动的要求为主线，下半年突出对水产品、农副产品、畜产品和重点区域的监管。同时，还要密切关注社会焦点食品事件和辖区内突发性的涉及食品安全的事件，做到反应快捷、控制得当、处理稳妥、信息畅通。一方面要确保全市系统在食品安全监管方面不出问题，另一方面要加大建立食品安全监管体系的探索和研究的力度，积极在基层单位开展食品安全监管的试点工作，争取有所突破，以逐步改善目前监管中较为被动的局面。

----“入土的”，就是要查处农资经营活动中的违法行为。在巩固上半年“红盾护农”行动成果的基础上，继续对化肥、农药、种子进行重点监管，最近市局组织了对化肥的抽检，马上准备发个通知，各单位要按要求抓好落实。并着重开展农机具及零配件市场整治工作。加强对联合收割机、机动脱料机、农用运输机械等农机具市场的监管，整顿农机具维修市场，坚决打击非法拼装拖拉机、变型运输机的行为，严厉打击制售伪劣农机具、涉及提供劣质服务的违法违规经营行为。抓好农机质量投诉受理工作，扶优惩劣，消除农机具及零配件的质量安全隐患，净化市场环境。

----“举报的”，就是认真落实我们提出的“有诉必接、有假必打”的承诺。要高度重视群众的举报，千万不能辜负人民群众对工商部门的信任。要按照12315工作规范的程序要求，做好举报的受理、登录、审批、分派、调查、回复各个环节的工作，尤其是对举报事项查不属实的，一定要客观全面地记载我们的调查经过，不能用简单的“经查举报不实”来回复上级单位和举报人。同时，对于查证属实的举报，要依法对被举报人的违法行为给予 行政处罚，并且在处罚幅度进行自由裁量时，可以结合举报情况酌情从重处罚。对于实名举报的举报人，在做好保密工作的同时，在案件办结后要及时将查处结果回复举报人，并按照有关规定适当给予举报奖励。

----“统一布置的”，就是要按照省局、市局统一部署，扎实开展打击商业欺诈、网络不正当竞争行为、整治医疗购销活动不正之风等专项执法行动，重点查处合同欺诈、虚假医疗、药品、保健食品广告、网络欺诈、商业贿赂等严重危害市场公平交易秩序和损害消费者合法权益的行为。特别是对化妆品、保健品、食品、药品类广告，既要查广告主，也要查广告经营单位，对各类媒体也要从严监管，从严查处。还要加强对无照经营的清理。在查办个案的同时，要按上级要求做好情况、报表的上报，并且对典型案例、新型案例要予以分析，尽可能多地形成一些调研成果。

三、以创和谐监管为手段，建立公平交易执法新机制

（一）加强和谐监管的教育。要改革和创新执法人员的教育内容，围绕和谐执法，重点解决为谁执法和怎样执法这个根本问题。其一是为谁执法的问题。工商部门是党的工商、政府的工商、人民的工商，工商干部来自人民，代表国家进行市场监管和行政执法，其目的就是为发展社会主义市场经济、全面建设小康社会，创造公平、竞争、有序的市场经济秩序和良好的发展环境，实现好，发展好，维护好广大人民群众的根本利益。我们一定要牢固树立服务发展的指导思想和执法为民的宗旨意识，树立正确的权力观，把服务发展、执法为民、依法行政的理念体现到工商行政管理执法工作的每一个具体环节，从老百姓最希望做的事做起，最关心的事做起，把人民群众满意作为做好工商行政管理工作的最高标准，创人民群众满意工商。其二是怎样执法的问题。目前市场经济条件下违法行为可以说是花样翻新，层出不穷，一些新违法手段也是前所未闻。如果我们总是用老方法、老模式来应对，是不能适应新形势式的要求的，就会出现__局长所说的“五个不”现象。高考前一周，市里几家媒体每天到市局来采访，问工商部门对央视报道的假2B铅笔是否作出具体反映，而我们的回答是八个字“密切关注、正在布置”。直到省局在几天后发文要求清查，我们才统一采取行动，但已经落在技术监督局后面去了。这个例子充分说明我们队伍对新问题的研究能力和对突发性事件的快速反映能力还急待提高。所以我们要加强调研分析，提高解决新问题的能力。

我们的工作要想保一流、上台阶，就必须要解决这么几个问题：一是12315行政执法网络体系的建设，二是执法领域上切切实实的突破，三是农村（社区）维权的深化，四是如何真正实现和谐执法。这也是工商事业今后发展大的形势。但是，如何建设行政执法网络体系？到底选取哪个经济领域突破？农村维权发展的瓶颈是什么？“和谐执法”如何实现？我们还缺乏研究，这些具体问题都要靠我们下大力气去调研，然后制定可行的方案和措施来逐步解决。各单位尤其是公平交易分局要站在市局的角度上以更高的层次去看待、研究和处理问题，对内倡导务实的政风、扎实的学风和踏实的调研风气，使队伍素质不断提高，实现素质与和谐执法有机统一。

（二）规范和谐监管的行为。前段时间，公平交易分局连续下发了两个通报，一个是关于去年示范卷宗评选情况的，一个关于今年一季度处罚决定书备案审查的。发下去之后反响比较大，各种声音都有。两个通报我都仔细看了，其中列举了不少案卷和处罚决定书存在不规范的问题，有10的问题是因为不符合省局新提出的要求，但90的问题都是在市局〔20__〕6号文件中就指出过的，比如滥用强制措施；不按程序报批的；先将罚没款入库、后送达处罚决定书等等。这就说明我们在学习规范、应用规范、遵守规范方面下的功夫还不够。

尽管有的同志会说，基层监管任务重、办案人员也很紧张、档案整理和文书制作都是内勤一个人完成的，出现问题也是难以避免的。还有的同志会说：规范要求越来越高、完成内部程序和完善形式要件都要花很多时间，过于强调规范，工作效率就难以保证。但是，我们回想一下，我们前几年在办案工作上重点强调程序合法，去年实行集中办案后，我们开始强调证据的“三性”；今年则强调正确行使自由裁量权，使处罚幅度更加合法合理。这个转变的过程说明我们通过抓规范，依法行政的能力在逐步提高。去年省局案件评查的标准是76项，今年增加到84项。所以说，大家要看到行政执法工作的趋势，就是对行政执法工作的要求将会越来越高、越来越规范。

虽然，在有的时候，会出现同志们说的规范性和效率性的冲突，但是“磨刀不误砍柴功”。我们把工作做的规范一些、扎实一些。那么当事人能够抓住我们漏洞的概率就下降了，行政复议和诉讼的数量就会减少，在更大程度上降低复议撤销和败诉的风险。反之，由于一味讲效率、讲罚没数字，那么就会带来更多的复议和诉讼，就会投入更多的时间和精力去答辩、去诉讼，这也是“欲速则不达”的道理。

（三）提高和谐监管的艺术。上半年明显感觉到行政复议尤其行政诉讼增加了，几乎每个月市局都会作为被告出庭。这个现象不是很正常，分析其原因，归根结底就是当事人不服。有可能是对认定的事实不服、有可能是对行为的定性不服，但可能更多的是觉得处罚幅度过重、觉得办案人员态度不好、方法简单。这个问题下来后公平交易分局还要作细致的分析。除了行政复议和诉讼的不正常增多，市局在其他工作上有时也能感受到因查办案件带来的一些后遗症，市局领导在一些场合也能听到外部对我们一些不好的评价和议论，有些领导在言谈中无意识地流露出对工商部门的不满意。这些情况综合在一起，说明我们面临的各种矛盾正在增多，如果我们不注意在工作中综合运用科学方法、讲究执法艺术的话，那么我们开展工作起来会越来越难，甚至会出现执法办案的低潮。我想应该：

首先是以规范为目标，寓执法于服务之中。

按照和谐监管的理念，我们的行政执法应从对行政相对人的违法行为以查打为主，转为以规范为主，除了我们以前提出的“三涉”案件应予严查外，对于一般违法行为，应把查处作为手段，而把帮助其规范作为目的。这是我们执法之所以能够赢得政府支持、群众理解、企业欢迎的关键，也是体现和谐执法的根本。要真正达到我们检查企业欢迎，我们查处企业配合，我们处罚企业理解，我们帮扶企业高兴的顺向工作局面，变执法与企业的“水火关系”为“鱼水关系”，就要坚持以人为本，把尊重人、理解人、帮助人，以规范为主，寓执法于服务之中作为建立和谐监管工作模式的基准。

在工作方法上要学会“三用”，即用法律法规说服人、用人格魅力感染人、用真诚建议引导人。用法律法规说服人 ，就是要正确把握法律的立法宗旨和立法目的，充分理解法条的本意，掌握定性的构成要件，而不是生搬硬套。当事人有异议的，应多向当事人宣传、讲解法规，而且要有耐心，直到说服当事人为止。而不能采取压制的方法，更不能凭借耍威风甚至通过采取强制措施迫使当事人暂时屈服；用高尚人格感染人，不仅仅要求办案、维权人员语言和举止要文明，更重要的是平等对人、廉洁对事，执法中更是要学会倾听，让当事人有发泄负面情绪的机会；用真诚建议引导人，就是要在案件处理完以后，还去主动关心、帮助、指导当事人，用高质量的行政建议让当事人觉得办案机构和办案人员是在真诚的帮助他。“处罚不是目的而是手段”这句话大家都会说，也都在经常讲，但“规范才是目的”、“发展才是目的”是要靠具体行动来落实的，公平交易分局目前在个案上使用了《行政建议函》，使用后效果不错，当事人缴了几十万罚款后，还能对办案人员笑着说感谢之类的话，很难得啊！我看这个措施在系统内可以推广一下，但是不能搞成形式，一定要用切合当事人经营活动特点的建议来引导人。

其次是注重社会效果，体现和谐目标。

工商部门查处的违法违章案件涉及经济生活的方方面面，如果我们不顾客观实际，不区分具体情况，一味的以查处为主，认为处罚越大，越能体现执法的力度，就有可能会造成我们与企业的紧张关系，从而影响政府对我们的支持和群众对我们的理解，最后使我们的执法成为“孤家寡人”。还有这种情况，你前边查处企业的违法行为，后边纪检、审计、物价、纠风办就查你的违纪行为。山东省菏泽市一个县的工商局就因查棉花时未处理好和谐执法，导致全县有好几个工商所被封账，有数人被“”。由此可见，在构建和谐社会的大环境下，行政执法不仅要看打击的力度大小，更要看打击后的社会效果。这就需要我们在执法中不仅要有法律意识，还要有政治头脑，大局观念。尤其是查处一些在当地有较大影响的企业或当地政府重点扶植的企业的违法案件时，如果仅仅是一些不影响人身安全或财产安全的一般违法案件，要慎用自由裁量权；而对一些中小企业，尤其是一些十分困难的小企业存在的轻微问题，只要企业能改正的，原则上就不要进行罚款。只有这样，我们才能把法律规范与执法的客观条件相结合，把司法理论与司法实践相统一，真正体现以人为本的基本要求和和谐执法的执法理念，使行政执法在构建和谐社会中发挥应有的作用。

（四）严查监管不和谐的行为。当前要严查影响和谐监管的下列问题：对行政相对人居高临下，态度蛮横；查处案件张口罚款，闭口要钱，“朝天喊”；乱用行政强制措施，动不动“一锅端”；不送礼，案件处罚金额定上线，送了礼，案件处罚金额定下线；该重罚的则顾及面子轻罚，该轻罚的则不顾影响重罚；只要罚款到手，不管整改是否到位；以领导为当事人说情为由，拒绝执行行政指令等。上述问题的存在，严重损坏了工商执法形象，造成了执法违法的不良影响，给社会带来了极不和谐的因素，必须认真对待，严肃查处。

（五）建立和谐监管的机制。要加大和谐监管和宣传力度，让社会和群众了解我们的和谐监管，支持我们的和谐监管，监督我们的和谐监管；要“阳光政务”，把和谐监管的要求和行为上墙、上报、上网、上电视，公开接受群众监督；要开展“和谐监管下企业，进商户”活动，主动征求意见，沟通情感，拉近距离，听取意见，改进工作；切实完善执法责任制和过错责任追究机制，继续坚持案件回访制度，深化案件评查和集中办案，促进和谐监管。同时要不断改善执法装备，实行公平交易执法人员意外伤害保险等措施；强化公平交易执法现代化建设，实现工商行政管理执法与时展的和谐，努力打造工商行政执法的和谐形象。

总而言之，上半年我们全市公平交易的工作是富有成效的，但是还有一些待解决的问题，今天在这里进行总结经验教训，是为了以利再战。相信我们这个队伍在下半年的时间里，能够通过内强素质、外树形象，扎扎实实地工作换来全年丰硕的成果。