对农村小学教育投入中公用经费的分析

摘要 基础教育具有很强的社会外溢性。尽管我国的义务教育发展很快，但是城乡的发展差异却十分明显。其中小学公用经费是学校完成教学任务、保证教育质量、实现培养目标的根本保障。因此，保证教育经费的充足首先要保证公用经费的充足。义务教育作为社会公共产品，农村教育经费中公用经费的基本保障是实现义务教育均衡发展的基础。

关键词 公用费用 基础教育 公共品 缺口

中图分类号：F810.453 文献标识码：A

改革开放以来，我国政府在致力于经济增长的同时，越来越深刻地认识到教育对于经济增长和社会进步巨大的推动作用。

一、小学教育投入中出现的问题

1993年，政府提出了到2000年实现财政性教育经费占GDP4%的目标要求。但10多年来，这个4%的目标似乎遥不可及，令国人忧虑。教育是社会公共品，投资属于公共品的教育无利润可言，即使说有利可图，也是体现在受教育者和社会的长远幸福和长远效益上。事实上，越是基础教育，其社会收益越强（外部效应越强），而社会成本越低。

长期以来，我国在城乡之间分别实行两套公共服务供给制度，我国城市中的公共服务主要由政府公共财政提供，城市居民免费消费纯公共产品、支付较低的费用消费准公共产品。农村公共服务则主要由农村基层政府（乡镇）和村集体来提供。由于大多数农村基层政府和经济组织的财力非常有限，导致农村公共服务供给总量严重不足。 在基础教育上体现为公用经费的投入差别。把有限的教育经费主要集中于城市，原本更需要扶持的农村教育得到的资源就不可避免的少于城市。城市偏向型的义务教育供给造成财政资金在城乡间投向的非公平性，财政对城市基础教育的投入有余，对农村的投入明显不足。

二、小学教育中公用部分经费的缺口分析

公用经费是小学教育支出中的重要部分。公用经费是衡量教育投入水平的一个重要指标，也是保证教育事业发展的基本。以表1中对西部地区的分析为例，可以看出农村小学教育中公用经费的投入与按生均及城市生均水平计算的缺口。（见表1）

在公用部分的投入中农村小学的状况比较糟糕一些。无论是按西部生均支出标准计算农村普通小学教育经费公用部分投入，还是按西部城市生均支出标准计算农村普通小学教育经费公用部分投入，缺口都呈现出先增加后并在2004年开始有降低的趋势。把两个缺口的数据进行比较，可以看出，在西部农村普通小学的公用部分投入远低于西部生均水平，与城市生均的差距更是逐年加大。并且这一表现同样是建立在农村在校人数逐年递减的情况上，在学生人数递减情况下，更说明其缺口之大。

置于整个社会的经济、社会和政治变迁的背景之下，中国的义务教育财政改革可以被看作是一个周期性干预和调整的过程。目前，我国财政领域一个突出的问题是县、乡两级政府财政困难，突出表现为收不抵支，赤字巨大，债务负担沉重，提供公共产品和服务的能力严重不足。

三、建立稳定的公用经费保障机制

公共服务均等化实际上是财政分权理论框架下的政府间财政均衡问题。其中，提供农村小学教育中公用经费的基本保障是实现义务教育均衡发展的前提，因此应结合实际需求制定义务教育学校公用经费的标准，建立稳定的公用经费保障机制。

（一）确立切实的公用经费标准。

实施免费义务教育、实现义务教育均衡发展是政府的责任。我国中小学公用经费的定额标准一直按照1992年颁布的《普通中小学公用经费实物消耗定额》中的参考定额标准进行制定，然而随着通货膨胀及生活水平的提高，其导致的问题之一就是公用经费的充足性未得到保证，拨付的公用经费不能满足学校和学生达到较高学业产出的实际需求。因此，需要改革国家公用经费参考定额标准的制定， 按照确保基本办学条件、确保维持学校日常运行的原则，制定出各省义务教育学校公用经费支出基准定额。各地区以此基准定额为底线，结合本地实际和财力状况制定本地的具体标准。

（二）注重省内城乡均衡。

在经济、社会发展水平完全不均等的不同地区间，实现平等的生均公用经费教育资源不太现实。因而在现阶段，实现城乡基础教育公平化、均衡化的第一步目标应当确立为均等化各省内部城乡小学教育生均经费水平。

需要强调的是，城乡经济差距导致了城乡小学教育的巨大差异，因此，均等化的意义不是财政性资源占用量的绝对平等，而是采用尽量客观的方法，衡定农村小学教育适当的公用经费水平，最终通过财政转移支付的手段来实现该支出水平。通过省财政在省内各地区间的转移支付来提高农村公用经费的投入，是实现城乡基础教育的均等化的基本保障。

（三）公用经费基准定额应适时调整。

在结合各地农村小学公用经费实际支出水平，考虑义务教育均衡、协调发展的需要，合理确定基准定额标准的同时，公用经费支出基准定额标准也要定期适时调整。随着社会经济的发展，维持学校的基本所需要的资金一般是逐年提高的，可以参考目前学校的支出水平、以确保维持学校基本运转为底线，确定公用经费支出标准；另一方面，还需要结合教育发展的要求不断提高、学校日常开支不断加大的实际，适时调整，逐步提高。

（作者单位：广东海洋大学寸金学院经管系国际贸易教研室）

注释：

钟振乾.农村义务教育投入的经济学分析.成都大学学报（教育科学版），2008（9）：46-49

余明海.教育公平对社会和谐的作用初探.管理科学文摘，2008（Z1）

刘尚希、杨元杰、张洵. 基本公共服务均等化与公共财政制度. 经济研究参考，2008（40）：2-9

熊筱燕、徐耀缤.关于农村免费义务教育学校公用经费标准的调查.中国农业会计，2008（5）：14-15