我国环境资源管理的利益机制研究

摘要：环境问题的实质是一个经济问题。当前，要解决环境资源问题，就必须从经济利益的角度出发，运用经济利益手段来管理。根据环境资源管理的利益不相容的成因，在治理环境污染中采取有效的激励约束措施，建立与市场经济相适应的利益机制，对于防治环境污染和我国社会经济的可持续发展将起到重要作用。

关键词：环境资源管理；利益不相容；利益机制

中图分类号：F810.2文献标识码：A文章编号：1672-3198（2007）10-0088-03

环境问题的实质是一个经济问题。当前，要解决环境资源问题，就必须从经济利益的角度出发，运用经济利益手段来管理。根据环境资源管理的利益不相容的成因，在治理环境污染中采取有效的激励约束措施，建立与市场经济相适应的利益机制，对于防治环境污染和我国社会经济的可持续发展将起到重要作用。所以，构建环境资源管理的利益机制就成为我国资源环境管理工作的当务之急。

1我国环境资源管理的现状

20世纪70年代末期以来，随着中国经济持续快速发展，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在中国集中出现，环境与发展的矛盾日益突出。资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足，逐渐成为中国发展中的重大问题。

基于环境资源问题的严重性，我国将环境保护作为一项基本国策，在推进经济发展的同时，采取了一系列措施加强环境保护。经过努力，近年来，中国环境污染和生态破坏的趋势开始减缓，工业污染物的排放量有了明显下降，部分流域污染治理初见成效，部分城市和地区环境质量有所改善，一些地区生态环境开始得到改善，全社会的环境保护意识也得到进一步增强。

（1）工业污染防治是我国环境保护工作的重点。

随着我国社会经济的发展，我国工业污染防治战略正逐步实现“四个转变”，即从末端治理向源头和系统控制转变，从浓度控制向总量和浓度控制相结合转变，从点源治理向流域和区域综合治理转变，从简单的企业治理向调整产业结构、清洁生产和发展循环经济转变。2005年，中国关停污染严重、不符合产业政策的钢铁、水泥、铁合金、炼焦、造纸、纺织印染等企业2600多家。

（2）强化城市环境保护。

针对我国城市化进程中的环境问题，我国政府采取一系列综合措施，加强城市环境基础设施建设，开展城市环境综合整治定量考核，开展城市园林绿化工作，使城市环境逐步改善，部分城市环境质量有明显改善。到2004年底，全国城市绿化覆盖率为31.66%，绿地率为27.72%，人均公共绿地面积为7.39平方米，分别比2000年增长3.51%、4.05%和3.7平方米，其中人均公共绿地面积翻了一番。

（3）加强生态保护与建设。

我国政府确立以生态建设为主的林业发展指导方针，开展大规模植树造林，加强森林资源管理，启动森林生态效益补偿制度。目前，全国森林面积达1.75亿公顷，森林覆盖率达18.21%，森林蓄积量达124.56亿立方米。

在水土保持方面，“十五”期间，全国综合治理水土流失面积24.02万平方公里，综合整治小流域11500多条，建设基本农田406万公顷，营造水土保持林、经果林和水源涵养林1533万公顷，建设拦沙坝、坡面水系等小型水土保持工程350多万座(处)，淤地坝7000座。

但是，由于中国正处于工业化和城市化加速发展的阶段，也正处于经济增长和环境保护矛盾十分突出的时期，环境污染总体水平较高，生态退化的趋势并未停止，环境保护的能力和体制等方面仍存在许多问题，环境形势依然十分严峻。

（1）水环境污染严重。

在水环境方面，中国主要河流有机化污染普遍，污染日益突出。辽河、海河污染严重，淮河水质较差，黄河水质状况不容乐观，松花江水质尚可，珠江、长江水质总体良好。

（2）大气环境污染程度居高不下。

在大气环境方面，我国的大气环境污染仍以煤烟型为主，少数城市属于煤烟与汽车尾气污染并重类型，酸雨污染范围大体未变，污染程度居高不下。据统计，全国城市有大约四分之三超过国家空气质量三级标准。总悬浮颗粒物（TSP）是我国城市空气中的主要污染物，60%的大中城市TSP浓度年均值超过国家二级标准，28%的大中城市二氧化硫浓度年均值超过国家二级标准。

（3）工业固体废物依旧是主要污染源。

在工业固体废物方面，工业固体废物的堆存占用了大量土地，并对空气、地表水和地下水产生二次污染，削减工业固体废物产生量是我国污染物排放总量控制的内容之一。

2环境资源管理中的利益不相容

环境资源问题，不仅是一个经济或技术问题，还是个涉及不同利益集体之间以及眼前利益与长远利益之间的重大问题。因此，保护环境和合理利用自然资源，实施可持续发展战略，就必须着眼于人的利益。

利益不相容是我国环境资源管理的突出矛盾。利益问题是现代经济学的核心问题。评估一个制度安排好坏的一个重要标准就是看它是否利益相容，也就是说能否实现不同利益主体的利益诉求。利益问题在每一个社会经济单位中都会出现。一个人做的每一件事都涉及到利益与代价(收益与成本)，只要利益和代价不相等，就会有不同的反应。既然个人、社会和经济组织的利益不可能完全一致,怎样将自利、互利和社会利益有机地结合起来呢?那就是利益相容。

所谓利益相容，就是使社会经济活动中不同利益主体之间的利益互利统一起来，使得每人在追求其个人利益时，同时也达到了其制度安排设计者所想要达到的目标。由于每个人从所要做的事中获得利益与付出代价，通过对利益和代价的比较，将会对游戏规则作出合理的反应。这样，检验一个经济机制或规则是否运行良好的一个基本标准是看它能否提供内在利益激励人们努力工作，决策者作出有利于他主管的经济组织的好决策，激励企业尽可能有效率地生产。尽管经过20多年的经济改革，中国仍然还有许多经济政策和规则是利益不相容的。

利益不相容是我国当前的资源环境管理制度存在的突出矛盾。所谓利益不相容就是现行资源环境管理的制度安排没能够使中央政府、地方政府、企业、自利的个人和社会之间的不同利益诉求实现互利统一，没能够使得他们在追逐其自身利益时，同时也达到了资源环境管理制度安排设计者所想要达到的环境保护目标。

近年来，各级环保部门加大了环境保护力度，例如圆明园防渗工程、南京紫金山扩建工程等被国家环保总局点名的大型项目。但是，一些地方还在观望，甚至仍然在举着“地方保护主义”旗子。为什么呢？因为，在看似简单的环保问题背后，纠缠着无穷尽的利益冲突，有国家与地方政府的利益、企业的利益、公民的利益之间的碰撞。比如一个污染企业，要不要关闭或下大力气去治理，就将牵扯这几方的利益。首先是企业的利益，关闭与治理都是要付出巨大的成本；地方政府也在选择关闭与处罚中，权衡着税收的增减；公民在企业关闭、治理与任其污染中，面临着清洁的空气、干净的水流与安静的环境的得失。所以，在环境资源管理过程中，有时在企业、中央政府、地方各级政府和社会各种主体之间存在利益不相容的问题。利益不相容的结果就是作为自然资源开发利用者与环境污染者的厂商，攫取资源的同时，破坏和污染环境。

环境资源管理制度性缺陷是构成利益不相容的主要因素。环境资源管理制度的利益激励目标设置不恰当是造成利益不相容的重要原因。目前我国环境保护制度的利益激励目标设置就是环境保护是国家是政府的事，而消费者和企业则是制度的被动遵守者，缺乏自觉遵守制度的利益激励，并且一旦制度出现了漏洞或监管不力，就会纷纷钻政策的空子，以谋取私利。

环境保护执法责权利划分不明也是造成利益不相容的重要原因。目前，在现行的环境资源管理制度框架内，环保总局掌握法规的制定权和解释权，地方来制定具体的实施细则。但是行动解释权在地方，因为地方各级环保部门领导干部实行双重管理体制，以地方党委管理为主，地方环保部门的人、财、物资源都来自地方政府。环保总局制定规则，行动的资源和组织都是在地方。所以，每次环境安全大清查，基本上都是以自查为主，环保总局抽查、查到的概率极小。当利益发生冲突的时候，地方就会把环境放在一边。

因此，要改变这种现状，就必须构建适应社会主义市场经济要求的环境资源管理的利益机制，以实现我国资源环境管理的利益相容。

3构建环境资源管理的利益机制

所谓环境资源管理就是运用行政、经济、法律等各种手段协调社会经济发展与环境资源管理间的关系，实现政府及部门、企业法人、公民有关问题的相互利益协调，以在社会经济发展满足人民的物质和生活需要的同时，保护为人类生存所需的资源环境。

根据环境污染及其管理机制中利益不相容问题，在治理环境污染中建立与市场经济相适应的利益机制，对于环境污染防治将起到重要作用。环境资源管理的利益机制的构建和完善，就是根据社会主义市场经济体制的要求，建立以经济手段为主，法律和行政手段为辅的节约资源和保护环境机制，将节约资源、保护环境由过去的政府行为，转变成一种在利益机制驱动下的市场行为和企业行为，真正使节约资源和治理污染成为社会公众自觉参与的行动。

我们知道，我国环境资源管理失效的原因是政策和市场失误造成的利益不相容。构建利益机制的目的就是要改正政策和市场失误，实现资源环境管理各要素之间的利益相容。

（1）价格形成机制是构建利益机制的基础。

构建能够反映资源的稀缺程度和供求关系的价格形成机制。建立经济利益机制，最重要的是要改变价格形成机制和价格结构，因为价格能够反映资源的稀缺程度和供求关系资源价格真实地反映它的稀缺程度，这样才能从利益的角度促使人们保护耕地、节约用水。可以说，完善资源价格形成机制，理顺各类资源价格关系，是构建利益机制、促进资源节约的根本措施，也是贯彻科学发展观和转变经济增长方式的重要内容。

计划经济时代，由于不能正确认识和评价自然资源的经济价值，资源价格长期背离产品价值，产生资源无价、原料低价、产品高价的现象。现行资源价格机制的缺陷，导致市场配置资源的低效率。由于资源价格形成不合理，传统习惯、信息不通畅及政府对经济活动强制性干预等原因，资源的价格太低，不能正常地反映生产成本，价格的利益导向作用弱，从而无论是政府、企业，还是公民，都缺乏节约使用资源的利益动力。

推进资源价格改革，完善资源价格形成机制，努力形成有利于可再生能源(比如风能、太阳能)和替代能源发展的比价关系。资源价格形成机制的建构要坚持市场导向、节约优先和统筹协调的原则，以最大限度地运用市场机制，理顺资源价格关系，完善价格形成机制，促进资源节约，调动各方面的积极性，避免出现新的利益不相容问题。

（2）构建符合市场经济要求的利益引导机制。

利益引导，主要是指思想观念的引导，让人们树立起人与自然和谐的观念，教育和引导人们正确处理环境资源管理中个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的关系。建立利益引导机制，就是要根据环境资源管理的不同利益主体的不同利益诉求而建立的以政府为主导、市场推进的环境资源管理的利益引导机制。以经济利益为牵引，要本着“谁污染，谁治理”、“谁开发，谁保护”和“谁投资，谁受益”的原则，调动政府、企业和社会各方面对环境资源管理和生态环境建设的积极性，尤其是要通过利益牵引来鼓励公共与私营部门投资于资源和环境友好的基础设施项目。同时，各级政府加大对生态环境建设的投入力度，充分发挥市场机制作用，大力推行生态环境保护和建设项目的市场化运作，以利益激励为牵引，广泛吸纳社会资本、民间资本、外商投资建设环境保护基础设施。

（3）构建利益协调机制。

利益协调机制就是把经济效益和生态效益统一起来，明确经济发展必须建立在生态的基础上，实现资源环境保护与经济、社会发展相协调。在经济体制转型过程中，人们追求自身利益的行为取向不断强化，人与人之间的利益关系不断变化和重组，利益多元化格局逐渐形成。不同的社会阶层和群体无论是在利益实现程度，还是利益表达和追求的能力方面都出现了明显的差异。因此，针对环境资源管理中不同利益主体的利益不相容，构建环境资源管理的生态利益协调机制就具有十分重要的意义。

构建利益协调机制，为解决跨部门的环境问题及部门间、行业间、地区间的协调提供制度框架。要用计划、立法、市场等手段解决获益地区或主体对受益地区或主体的利益补偿，促进区域共同发展，体现生态保护的经济价值和市场价值，把保护生态环境的责任和利益进行分割，获益方对为保护生态环境做出牺牲的一方进行补偿协调，以维持“义务与权益”的平衡。

（4）建构利益约束机制。

利益约束机制就是在环境资源管理中，通过一定的利益机制直接对不同利益主体对环境资源消费进行限制和约束，同时也能够实现对环境消费合同当事人权利的约束，以促进了不同的利益主体之间的竞争，刺激利益主体采用市场化的手段开拓环境资源管理消费市场的机制。

建构利益约束机制，就是要通过建立环境资源有偿使用制度，即“污染者付费”和“实用者付费”制度，最终目标是以向开发利用环境资源的单位和个人收取相当的环境资源费，实现对环境资源消费单位的利益约束，从而通过利益导向来促进环境资源的再生、恢复、整治和养护，实现环境资源的可持续利用。

参考文献

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