浅析取消农业税对新疆乡镇政府职能的影响

【摘要】取消农业税有利于减轻农民负担，但对乡镇政府职能也会有很大的影响，本文分析了取消农业税对新疆地区乡镇政府职能的影响，并结合实际分析了目前昌吉州玛纳斯县乐土驿镇政府在取消农业税后镇政府职能发挥过程中所受到的影响和政府职能的转变情况。

【关键词】农业税；乡镇政府；职能

随着农村税费改革向纵深推进，原来的机构臃肿、带有浓重管理色彩的乡镇体制，已严重不适应今天农村经济和社会的发展要求，甚至成为农业和农村现代化的制约因素。

一、取消农业税对乡镇政府财政的影响

昌吉州玛纳斯县的乐土驿镇东临呼图壁县大丰镇，西接玛纳斯县包家店镇，南临塔西河哈萨克民族乡，北与新湖总厂相连，2005年底全面取消了农业税的收缴工作，这对镇政府职能的影响表现在如下：

（一）镇政府可用财力大幅下降，财政收支缺口较大

在农业税减免之前镇的农业税收入占全镇总收入比重的34%左右。税费政策把过去占乡镇财政收入很大比重的主要向农民的自筹资金和预算外资金渠道给堵死了。镇政府可用财力下降的同时，而财政支出却没有相应的减少，甚至还有增加的趋势，这些导致了镇政府经费统筹调剂能力降低，收支矛盾突出。

（二）乡镇基层的职能不能很好地实现

农村税费改革的直接目的是减轻农民负担，但这一目标的实现，应以农村基层政权的正常运转为基础，或者说减轻农民负担与农村基层政权是相辅相成的。如果农民负担减轻了，但乡村无法运转了，或者说乡村行政体制还是老一套，那么，这样的税费改革成本太高了，税费改革成果也很难巩固。

1.乡镇干部服务意识不高，农村公共产品供给不足

随着收税这项“大头”工作的消失，在乐土驿镇政府工作过程中，镇政府工作任务和压力相对减轻，但总体任务和工作格局并没有大的改变，镇干部仍用原来的指令和命令方式管理全镇。税费改革前，乐土驿镇制度外财政在农村公共产品供给方面发挥了积极性的作用，例如：乡村中小学的改造、镇村之间道路建设和维护等。由于农业税减免，在收入有限的情况下，乐土驿镇为了确保自身正常运转，首先将有限的收入和上级财政转移支付的绝大部分，用于公用经费的开支以及上级检查工作的接待，很难对全镇的农村公共产品供给资金做出必要的安排，即使有预算安排，由于受财力所限，不可能有效供给农村公共品而满足农村人民群众日益增长的公共需要。

2.与上级政府的财权和事权不对称

多年来，各上级政府布置的各项“升级达标”任务层出不穷，名目难以一一例举，而这些政府指令要完成的硬任务又没有相应的财政支持，所谓上级出政策，下级政府出资金。对乡镇政府而言，上级政府各部门都是它的顶头上司，得罪不了，得罪不起。困迫的财政不仅使镇政府的职能难以发挥，而且其本身的存在就受到威胁，使乡镇政府面临着经济和政治的双重压力。

二、取消农业税后新疆民族自治地方乡镇政府主要职能分析

在新时期，玛纳斯县的乐土驿镇政府结合国家的政策和本地实际的情况，在取消农业税后围绕社会主义新农村建设和增加农牧民人均收入，所做的具体工作：

（一）增加农民收入，进一步改善生产和生活条件

乐土驿镇政府始终把经济职能放在第一位，为全镇谋发展、为农民谋收入是镇政府工作的侧重点。2009年全镇农牧民人均纯收入达到万元以上，人均收入居玛纳斯县第一位；新型农牧民合作医疗工作逐渐展开，在已试点新型农村合作医疗的基础上，完善参保制度，确保了2009年全镇新型农村合作医疗参合率达96%以上，运转状况良好、群众满意度在90%以上。

（二）不断转变工作方式，降低行政成本

伴随着农村税费改革的不但深入，也使镇政府财政出现了短缺，为了减少行政开支，镇各个部门都在不断地探求新的工作方式，镇政府作为全镇工作的重要部门，率先开展了不同的服务形式来减少行政开支。

1.农村公共产品由原来国家为唯一的供给者转为政府、组织、农民多方投资，本着“谁受益，谁出钱”的市场化原则，农村公共产品的供给可以采取自建公助、公办民建等多种方式。如2004年俊龙实业有限公司投资300万建成俊龙幼儿园，完善了全镇的基础教育建设；引进昌吉州建发实业有限责任公司投资610万修建乐土驿镇集贸市场等，这些给全镇的发展带来了新的变化，同时也减少了政府对农业社会社会化服务的开支和管理，把一些具有赢利性的服务转嫁给乡镇企业，使其在发展过程中也针对社会化服务不足的现象开拓了自己的经营范围，弥补了农村公共服务的不足。

2.在镇一级的各种站所，除极少数行使行政管理职能的以外，大多数站所开始定位为服务性机构。如镇政府可以出资、监管、委托农经站来管理各个行政村的财务和资金使用状况。而对其他一些站所实行政事分开，由此避免其官僚化，如镇工商部门、电信部门等这些机构主要通过为农民提供服务作为其存在的基础。

三、转变乡镇政府职能的几点建议

（一）由全能政府向有限政府转变，由管理型政府向领导和指导型转变

对于目前的乐土驿镇政府职能状况而言，镇政府应该将大量的微观职能还给农村社会，应从包揽一切转变为提供农村公共产品、公共服务上来，如加强对全镇的政策服务、信息服务、科技服务和法律服务，给农牧民及时提前、产中、产后服务，做到“献策不决策，参与不干预，包办不代办，服务不增负”。

（二）加强廉政建设，进一步规范事权和财权

在乡镇政府运行过程中，有许多人反映镇政府需要加强廉政建设，面对上级部门频繁的检查工作和镇政府的“全能”表现，使得农民群众对镇政府的公正和廉洁产生了怀疑，所以乡镇政府必须加强廉政建设，进一步地规范事权和财权。

1.加强乡镇政府施政的公开和透明。乡镇政府的每一项措施居民都很敏感和关注，政务的完全公开和透明在这一级政府既有必要也有可能。因此，凡涉及全体居民的重大事项，凡是公共产品投资都要公开，让全镇居民参与意见，并按照合法程序公开实施，不搞暗箱操作；建立政务公开栏，对乡镇政府的活动及乡镇财政收支等情况定期公布，对群众的咨询限期给予公开答复。

2.合理界定镇政府财权与事权。改变目前部分事权交叉、错位和财权上移、事权下移的状况。由于镇财力有限，在资金安排和事权界定上，要有所为有所不为，镇政府事权确定要以财政支持为主。

（三）进一步加大招商引资和项目建设力度

在今后的工作中，乐土驿镇政府要坚持把招商引资作为实现镇域经济超常规发展的推进器，通过创优投资环境，包括政策环境、硬件环境、社会环境；组织制定本镇产业发展规划；指导产业结构调整，形成地域产业特色；落实招商引资责任制措施搭建招商引资平台，千方百计吸引更多的企业落户该镇。

（四）不断调整优化种植业结构，发展特色农业

乐土驿镇具有丰富的种养殖传统农业，要按照市场导向，依据本地地理环境、资源特点调整种养产业结构和发展农产品深加工产业。镇政府要不断提高农业行业的产前和产后服务，强化农产品的高效率种植，提高创税层次和农业经济效益。

参考文献：

[1]伍文中.取消农业税对基层政府的影响及其改进建议[J].昌吉学院学报,2005(3).

[2].关于当前我国乡镇机构改革实践走向研究[J].福建师范大学学报(哲学科学版),2006(1).

[3]高兴武.论服务型政府公共产品的供给[J].广西民族学院学报,2006(2).

[4]乐观清.对转变乡镇政府职能的几点思考[J].行政论坛,2005(3).

作者简介：李红娟（1980―），女，昌吉学院经济管理系讲师。