国内外地方政府投融资模式分析

摘要：现代政府投融资主要向基础产业和公用事业方向发展，是私人部门不愿意涉足的。中国政府投融资建设起步比较晚，目前形成了多种模式，如“上海模式”、“重庆模式”和“天津模式”，或BOT、PPP等模式，各有特点。相比之下，国外政府投融资模式起步早，经验较丰富。为此，主要简单介绍分析当前国内外的政府投融资模式。

关键词：政府投融资；上海模式；重庆模式；天津模式

中图分类号：F74

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.16723198.2017.17.026

1引言

我国地方政府投融资建设起步晚，而且出现问题较多，导致地方政府在筹集资金进行社会性建设时受到巨大的阻力，社会资源配置分散且浪费较多，让地方企业的发展动力下降，严重影响人们的生活水平提高进程。地方政府投融资的发展，能促进资源的优化配置，优化经济结构，促进我国地方经济的发展。为了实现地方建设资金的需求，通过对融资模式的规范和对债务风险进行防范，地方政府投融资平台逐步建立起完善、规范、可持续化的投融资体制。

2中国典型地方政府投融资模式

我国地方政府投融资模式虽然起步较晚，但目前已经初步形成一定的模型，且各具特点，可按不同特点进行分类。本文简单的对其进行两种分类介绍。

2.1按地域划分

2.1.1“上海模式”

上海模式是指投资主体由一个变为多个、投资管理由直接变为间接、资金渠道由单一变为多渠道，初步形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的投资格局。其主要运作方式有：（1）通过具有政府性质的投资公司来实现融资，并建立和完善举债机制。（2）采用土地批租的方式，逐步将资源转变为资金。（3）借助资本运作拓宽市场化融资规模。（4）借助政策指引，发挥政府投资公司的作用，扩大筹资渠道和筹资额。

“上海模式”的创新之处在于以下几个方面，一是投资主体进一步多元化，二是充分引入市场机制及多元化的融资方式。由于敢于创新，上海逐渐改变其基础设施建设资金的融资方式、管理模式等，形成了城市基础设施建设投融资主体多元化的新路。同时充分利用上海的优越战略位置，成立专门的公司来利用外资，以达到加强基础设施建设的目的。

2.1.2“重庆模式”

“重庆模式”为作为一个地方政府的投融资平台的渝富公司与投资集团合作形成的地方投融资体系。其运作模式为：为了让公司的资产符合贷款的要求，政府将城市资源划给投资企业，并按照政府的规定，这些公司将资金借给给其他项目法人。

投资集资集团（“投”）指的是公共设施、基础设施投资类集团，主要负责城市基础设施的资金问题和建设问题，它的成立主要是为解决政府无力提供而经济发展有需要的资金问题。投资集团的融资工具主要有以下几种：（1）发行企业债。“重庆模式”已经完全认识了债券融资方式的优势，如重庆城市建设投资公司曾经发行的15亿元的企业债，一经发行便受到国内众多投资者认购，认购金额比实际的发行金额多了3倍左右。对于购买者来说，通过企业债获得的收益远高于储蓄收益；对城投来说，发行企业债支付的利息低于银行贷款，可以节省一定的成本。（2）发行股票。企业融资方式中必不可少的就是权益融资，也被“重庆模式”广泛应用。

“重庆模式”创新“投”方式，共同促进城市进步成为一大亮点。重庆模式不再通过政府的力量进行借款，而是转变为借助相关的国有集团向社会举债。这一转变，有利于汇集分散资金，促进资源的合理分布，并创造以政府为主体、企业大力推进、社会积极参与的有效局面。实现多渠道举债，可以提高资产的流动性。

2.1.3“天津模式”

2004年，正式成立的天津城市基础设施建设投资集团有限公司（天津城投）运作以下两个方面：一是通过天津城投发行建设债券；二是与投资者签署协议，天津市政府利用公开招标方式来选择合作ο螅为资金不足的城市公共建设事业提供资金支持。天津投融资模式就是用未来土地的收益作抵押，把城司当作主要的载体，向银行借款来建设城市。

“天津模式”的特点是效率为先，分级分散管理。天津城投主要负责中心市区的基础设施项目，该公司的设立发挥了融资平台作用，改变了政府融资渠道单一的局面，加快了天津市的整体发展。

2.2按合作机制划分的模式

2.2.1BOT模式

BOT（build-operate-transfer），即建设-经营-转让，指政府当局允许私人投资公司融资进行公共建设，在规定期限内该公司可以通过向公共使用者收费获得回报，期满后将设施以一定方式交给政府。该模型中政府与企业的合作关系是垂直型的，即政府给与私企权利独立完成项目。BOT模式是我国于20世纪80年代开始在基础设施、公用事业领域采用的政府与其他主体合作的主要模式之一。

BOT优点在于并不是由政府直接对项目投资，这就避免政府因项目投资失败带来的各种风险；缺点是投资的风险较大，在特许经营期内风险的不确定性较高，私营资本就可能不敢进入该领域，且不同投资主体之间利益无法完全达到一致，协调机制缺乏。

2.2.2PPP模式

PPP（Public-Private Partnership）即公私合作制。在一个典型的PPP项目里，政府和私人部门共同成立项目公司―特别目的公司（Special Purpose Company，SPC）。然后以项目为主体，根据项目的相关信息及政府扶持力度来准备融资。SPC出资以及SPC向商业银行的贷款成为项目资金最主要的来源。政府赋予SPC特许开发权：SPC进行项目开发，可在规定期限内享有该项目的运营权，在此期间利用经营项目获得直接收益和将政府各种政策支持转化为效益来收回投资，期满后将权利交给政府。

PPP项目的特点包括：一，风险转移。政府通过PPP将项目筹集资金、动工建设、经营管理等风险转嫁给有能力的投资者，实现了由公共部门和私营部门共担。二，合作双方通过合同的方式分配风险。一般PPP合同周期为25-30年。三，社会中私人资本合作方给公共建设注入资金或服务。四，社会资本合作方期望赢回所有投资额并得到部分利润。五，政府拥有承担财产与服务的责任并有终止合同的权利。六，能够提高公共服务能力。

除此之外还有BT（Build-Transfer）、IOT（Invest-Operate-Transfer）、BLT（Build-Lease-Transfer）等模式，这些模式在社会基础设施建设中吸收大量的私人资本，促进了国有资本的运作和效率，不断形成政府、企业、社会资本等力量相辅相成的多元投融资体系。

3国外典型地方政府投融资模式

注重市场是国外投融资模式的共识，不断激励民间资本进入公共建设板块的法律法规较为完善。

3.1英国

PPP模式最早起源于英国。英国投融资体制主要推进私人财力参与公共建设的投资计划，促进国有资产从公共部门转移到私人部门，将风险分散到私人部门，用竞争来提高项目的效率，保证公众的利益。

英国的政府投融资机制改革开始于20世纪80年代初期，当时英国面临重大的问题：经济停滞、通货膨胀严重、高失业率。当局政府主张施行货币主义政策改革经济体制，进行的政府投融资体制改革主要包括以下几个方面。

3.1.1基础设施建设分类经营管理制度

英国政府按一定方式把基础设施建设项目分类，即非经营性的或社会效益非常大的项目、准经营性的项目、纯经营性项目，根据各自不同特点进行差别化管理。对第一类主要采用BT（Build-Transfer）方式由政府资金投入；如果政府资金无法满足需要，则采用发行地方债券或向银行贷款的方式。对第二类项目采用BOT模式公开招标。第三类项目允许私人企业参加和积极融资，并为企业提供一定的资金补助和政策优惠。

3.1.2国有资产私有化改革

通过股份制改造，政府将效率低下的国有企业出售给私人部门或实行国私合营。这种方式不但减轻了政府财政补贴，同时也增加了政府财政收入，更重要的是政府主动打破对基础设施建设领域的垄断，允许私人部门参与城市建设，并为政府扩大了基础建设积累了一定的建设资金，极大的缓解了当时政府融资难的问题。

3.1.3PFI（Private Finance Initiative）融资模式

1992年英政府阐述了PFI概念，即指政府给予私人企业对特定项目的特许经营权，由私人资金启动基础设施项目并负责建设，准许其在一定期限内经营某些项目以收回资本金和获得一定回报。

3.2美国

美国是市场经济最发达的国家，市政债券是美国政府融资的主要工具，其拥有较长的发展历史，已经成为美国债券市场的重要组成部分。20世纪70年代末80年代初，美国引入PPP模式。利用项目未来的运营收入和适当的补贴，带动私人资本进入，减轻政府融资压力，同时提高基建的质量。

市政债券具有以下特点：一是核心以地方财政为资金支持；二是运用保险公司及担保机构提升市政债券的可信度；三是对利息收入不征收税金。美国模式实现了地方政府对公共产品的分配问题，也解决了大规模公共投资的负担问题。

4结论

国外学术界对地方政府融资模式的研究较为成熟。Dennis A.rondineIli（2007）提出了随着发展中国家城镇化进程加快，利用多渠道融资有利于其城市基础设施建设和城市的可持续化发展。这些都是值得我国学习的地方。另外，借鉴并发展PPP模式，以政府为支撑，多渠道的引入投融资主体，扩充资金流，能为我国地方政府基础建设提供有力的帮助。

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