浅谈民事公益诉讼制度及其具体适用

【摘 要】新修订的《民事诉讼法》增加了“公益诉讼”的规定，这被认为是此次民诉法修正的亮点之一，使中国公益诉讼制度迈出跨越性一步。修正案规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。但这一规定过于原则，将给司法实践带来困难和不一，有关民事公益诉讼的诉讼主体、受案范围、诉讼程序等具体适用问题仍需有关法律或司法解释予以明确。

【关键词】民事诉讼法；民事公益诉讼；法律适用

一、民事公益诉讼制度概述

公益诉讼起源于古罗马时期，但引起广泛关注是在20世纪。现代法上的公益诉讼一般是指特定的国家机关、相关的组织、个人，依据法律法规的授权，对违反法律侵犯国家利益、社会公共利益或不特定多数人利益的行为，向法院提讼，由法院依法追究其法律责任的活动。根据违法行为性质的不同，公益诉讼分为民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事公益诉讼等不同类型。其中民事公益诉讼是指，在民事、经济活动中，若行为人违反了民事、经济法律的规定，侵犯了国家利益、社会公共利益或不特定多数人的利益，由法律法规授权的特定国家机关、相关组织、个人就其行为向法院提起民事诉讼，并由法院追究违法者法律责任的活动。[1]

二、民事公益诉讼的受案范围

修正后的民诉法以列举加概括的立法模式确定了民事公益诉讼的受案范围，针对目前严重危害公共利益的环境污染及食品安全问题，修正案列举了这两类案件为民事公益诉讼案件，其他案件满足“损害社会公共利益的行为”这一条件的属于受案范围。但“社会公共利益”是一个不确定的法律概念，我国法律对其并无规定，对其界定也比较困难，研究者多从不同的学科角度对其进行解释，目前并未形成通说或大多数意见。理论上一般是指“不确定多数人的利益”，具体而言，包括扩散性利益和集合性利益两种类型。前者指事先没有任何的关系而只是基于特定的事实原因才产生联系的人共同拥有的一种超越个人的不可分的利益（如因环境污染造成生态破坏而由原告提起的公益诉讼）；后者也是超越个人并且是不可分的，它属于先前在相互之间就有特定法律关系的特殊团体，在成员的身份上也比扩散性的利益要确定（如某消费者团体的众多会员因商家的霸王条款或不当行为而受到损害时，由消费者团体提起的公益诉讼）。[2]因此，人民法院在受理案件时需要对案件是否损害社会公共利益的事实进行审查，这要求原告在时提供初步证据材料证明被诉行为损害了社会公共利益。在国外，民事公益诉讼受案范围非常广、极具开放性，充分发挥了民事公益诉讼解决争议的作用。从过去常见的环境保护诉讼发展到税务案件、学校消除种族歧视等，避免了危害公共利益的行为逃脱法律的制裁。[3]因此，我国法律需要明确什么是“社会公共利益”，并通过司法实践确立民事公益诉讼的案件类型，不断完善相关法律的规定。

三、民事公益诉讼的诉讼主体

修正后的民诉法对诉讼主体的表述是“法律规定的机关和有关组织”，这就需要对“法律”、“机关”、“有关组织”的内涵和外延进行界定。

（一）对“法律”的界定

在我国，广义的法律是指法的整体，包括法律、有法律效力的解释及行政机关为执行法律而制定的规范性文件。狭义的法律仅指立法机关依照立法程序制定的规范性文件。因而对“法律”的界定可采取限定性解释或扩张性解释，本人比较赞同肖建国教授的观点，他认为如果严格根据语义解释，那么“法律规定的”中的“法律”是指立法机关制定的法律。这种解释方法带来的弊端，是现有法律对公益诉讼的规定极为匮乏，目前只有刑事诉讼法和海洋环境保护法对此作了规定。这种解释方法不可取，因为它限制或阻碍了公益诉讼制度的发展，使得人民法院过去多年的公益诉讼试点限于停滞。较为合理的解释方法是采取目的性扩张解释，即把“法律规定的”中的“法律”解释为包括立法机关制定颁布的法律和最高人民法院的司法解释。这样，可以通过司法解释，拓展主体的范围，保障公益诉讼制度在我国平衡、稳健地向前推进。例如侵害消费者权益的诉讼主体可由《消费者权益保护法》规定，侵害环境权益的诉讼主体由《环境保护法》规定，而无相关法律规定的可由司法解释作出规定。

（二）对“机关”的界定

“机关”的概念较广，类型包括立法机关、司法机关、行政机关等。世界上很多国家的立法中规定了检察机关有对涉及危害国家利益和社会公共利益的案件提讼的权力，在我国，人民检察院的民事公益诉讼原告资格已得到大多数学者的支持。另外，行政机关可以提起公益诉讼，主要是因为行政权涉及面广、具有公益性的特点，同时行政机关在行使职权过程中掌握了有关的信息资料，收集证据的能力也比较高，有利于降低诉讼成本。但是提起公益诉讼的行政机关应当限定为地、市以上的行政机关为宜。毕竟涉及环境污染、消费者权益保护的公益诉讼案件，影响范围大、涉及人数多、社会关注度高，协调复杂利益冲突的难度和压力也很大，区、县一级行政机关恐难以胜任。同时，公益诉讼级别管辖以中级法院为宜，与管辖级别挂钩的话，由地、市以上的行政机关提起公益诉讼比较妥当。[2]除人民检察院和行政机关外，其他机关则不宜作为原告，立法机关作为立法者不能既当规则制定者又当执行者，法院也不能既当裁判员又当运动员。

（三）对“有关组织”的界定

“有关组织”包括社会团体及其他社会组织。根据我国民政主管部门的分类，社会组织包括民办非企业单位、基金会、社会团体三大类。全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明介绍2011年在民政部门登记的社会组织是462000多个，其中25万左右的名称叫“社会团体”，还有20万叫“民办非企业单位”，还有2000多个是基金会。[4]上述各类组织情况复杂，资质良莠不齐，因此，有必要通过法律或司法解释对有诉讼资格的有关组织进行限制，可考虑有关组织是否依法设立且依法登记或备案、是否符合组织的设立宗旨、经费及人员是否有保障等。

此外，鉴于人民检察院、行政机关、有关组织都有提起民事公益诉讼的资格，可能发生多个主体之间的冲突，产生主体竞合的问题，因而民事公益诉权的行使就存在先后顺序问题或共同原告制度的建立，这需要法律或司法解释的进一步明确。

四、民事公益诉讼的程序规则

民事公益诉讼当然适用民诉法的一般程序规则，但民事公益诉讼毕竟区别于一般的民事诉讼，需要设立特别的程序规则。例如，对于民事公益诉讼案件，管辖法院如何确定、诉讼请求如何限定、举证责任怎样分配、诉讼费用的缴纳、原告能否放弃诉讼请求或者与对方和解、法院的结案方式、裁判文书如何执行等特殊程序问题，将有待司法解释作出规定。

【参考文献】

[1] 廖中洪.民事诉讼改革热点问题研究综述[M].中国检察出版社，2006：205.

[2] 肖建国.民事公益诉讼制度的具体适用.法律图书馆，.