福利事业单位预算执行的管理与控制研究

【摘 要】对我国福利事业单位而言，预算的执行管理与控制仍然是明显的薄弱环节。文章一方面研究我国福利事业单位在预算执行的管理与控制上存在的问题，另一方面在分析问题的基础上，研究预算执行管理与控制的实施策略。

【关键词】预算；执行；福利事业单位；管理；控制

事业单位预算是指事业单位根据事业发展计划编制的、并经过规定程序批准的年度财务收支计划。一个标准的预算周期由预算编制、预算执行和财政决算三个阶段构成。此三阶段相辅相成，互为条件。预算编制是执行和决算的基础，预算执行以完备和严谨的预算编制为前提，决算是对预算编制与执行的总结和分析。因此，对预算的管理和控制主要的是针对预算执行与操作阶段的管理和控制，这一阶段连接着预算编制、决算以及最终效果的考评，是能不能使用好财政资金的关键。然而现阶段，预算执行薄弱却是事业单位预算管理与控制的硬伤。因此，加强对预算执行的管理和控制的研究是大势所趋。

一、我国福利事业单位预算执行的现状

事业单位的预算管理内容主要是对国家财政拨付给事业单位的资金的使用进行管理，事业单位如果要提高资金使用效率就必须要对预算管理进行加强。目前，事业单位的预算管理中对于资金的使用方向也是国家政策很好的风向标，能够及时反映国家宏观调控的主要方向，从而利用其风向标的功能充分提高国家财政的使用效率。所以，无论是从事业单位自身出发还是从国家宏观经济发展出发，都需要及时发现事业单位中预算管理中的问题，并及时纠正。我国福利事业单位主要存在以下问题。

（一）预算编制的依据掌握不准，编制方法不科学，预算编制时间仓促。

财务部门编制预算时必须按照法律法规的要求进行编制，但是部分单位财务部门往往对政策法规的掌握不准确，不全面。对于经费开支的规定，政出多门现象十分严重，往往人事、财政、劳动等部门都有与支出相关的政策文件，致使财务部门预算安排常常依据不充分。同时部分文件政策本身规定比较模糊，使得财务部门预算安排依据混乱，经费的安排没有可靠依据。编制方法不科学。事业单位的预算多年来一直采用“上年基数加增长”的方法，没有充分考虑事业单位的发展规模和速度，也没有认真评价所提供的服务与效益，只是简单的采用往年预算的基础上增加一个系数的增量预算法，导致事业发展较快、规模较大的单位因为预算过小、资金缺乏而阻碍了事业的发展。预算编制时间仓促，缺乏严肃性。目前，很多事业单位并没有对预算编制给予足够的重视，没有足够的时间对预算目标进行必要的调研、论证，使得人为因素在预算编制中占很大部分。

（二）缺乏严格的执行授权和审批制度

我国福利事业单位的资金来源不同于盈利性组织，主要依靠财政拨款和上级补助、捐款等，部分单位有事业收入，如国有养老福利机构对社会开放收养老人，向住院老人收取住院费用，事业收入比较多，如果主要收养三无老人则主要依靠财政定额拨款，收入比较少。儿童福利机构主要收养弃婴和孤残儿童，主要接受预算财政补助。财政拨款花的都是纳税人的钱，因此，在资金使用上更应该严格审批，使纳税人的钱发挥最大的社会效益，该用在老人身上的资金不折不扣的用在老人身上，给予儿童的拨款必须毫无截留的用在儿童身上，使他们感受到国家和政府的关爱，突显社会效益。然而现阶段，预算资金支付业务在审批控制上不够严格，对于预算内的重大金额或者非常规事项，一般经主管领导批准即可，对于预算外的事项或者超额事项往往也仅仅是各部门打报告经主管领导审批即可，没有建立重大事项集体审议决策和会签制度，缺乏严格正规的审批程序，这样很容易造成预算执行不严，导致预算超支不合理化。

（三）对预算执行情况缺乏有效的分析、评价、考核机制

事业单位在完成预算编制之后，对于预算执行过程的数据尚未形成及时、有效、科学的分析机制，从而削弱了预算执行的效果，导致预算考评不客观、不公平。对产生预算差异原因的分析不到位，也会导致预算分析形同虚设，不能发挥应有的作用。

（四）对预算执行过程缺乏有效的监督

现阶段，预算执行监督方面的问题主要表现在：首先，预算执行监督的方法不够规范，现行的监督方法偏重于事后监督，对预算执行环节没有形成动态的全方位的监督；其次，监督组织体系不健全，没有形成分工明确、责任清晰并且能够高效运转的监督组织体系，导致预算执行监督力度缺乏；最后，预算执行监督的严肃性得不到体现，目前预算执行监督还未能规范化、系统化，监督检查存在随意性和分散性，监督手段松软。

（五）预算信息透明度不高

我国的社会福利机构行政色彩较浓，使福利机构习惯于只对上级机关负责，从而忽视对其他资金提供者的责任承担。除非捐赠人有要求，否则福利机构一般不会主动说明资金使用情况。现在的三公经费等已成为了公众关注的焦点问题，老百姓因为信息的不对称造成了对三公经费使用的误解和偏见，所以继续稳步推进预算资金的对外公开有益于消除公众的疑虑，加强与公众的财政信息交流，使纳税人更多的了解自己所纳税款的使用方向，有利于加强正面宣传，追踪、把握、引导舆论走向，也有助于社会的稳定。

二、事业单位预算执行的管理和控制实施策略

认清我国福利事业单位预算执行的现状，是研究预算执行管理与控制的基础。从现状入手，分析各种问题出现的原因以及各种因素之间的联系，然后制定实施策略，是预算执行管理与控制的必行之路。

（一）加强预算编制工作

预算编制作为预算执行的前提和基础，必须进行改进，才能为预算执行创造良好的条件。首先，应完善预算组织机构，建立专门的预算编制组织，并保证此组织与预算执行、监督相分离。其次，适当延长预算编制周期，延长预算周期能够保证有充足的时间细化预算，提高预算科学性和准确性。第二，及时参加本年财政和上级部门组织的预算培训，严格按照当年的预算编报通知执行新标准。第三，改变观念，取缔过去严预算、松追加的分配观念。对于预算追加，应从制度上建立严格的机制，原则上不追加，对于确实需要追加经费的，应尽可能从该单位或部门的其他经费项目累计结余调剂使用。2014年财政将厉行节约与部门预算管理相结合，严格控制行政成本，牢固树立“过紧日子”的思想，从严从紧编制预算。第四，加强国有资产管理，完善资产购置预算编制工作，推进资产管理与预算管理有机结合。

（二）规范审批制度和权限

对于预算执行过程中的各种审批和权限的授权，必须严格规范程序，明确单位负责人、主管领导、部门负责人及其经办人员的审批权限，规定经办人的职责范围和工作要求，相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。确保预算控制各环节规范有序地实施。这样才能有效避免预算随意调整，节省预算支出。要建立重大事项集体决策和会签制度，降低“一言堂”制度下的决策风险。

（三）建立健全预算执行情况分析、评价和考核机制

在预算下达之后，对预算的执行情况，事业单位预算管理机构和预算执行部门应在完善的情况分析机制的基础上，定期召开相关会议，通报预算执行情况，研究、解决预算执行中出现的问题，认真分析原因，采取恰当的措施解决问题。对于预算执行过程中产生的偏差，应针对造成预算差异的不同情况采取不同的处理措施。对因内部执行导致的预算差异，应分清责任归属，与预算考评和奖惩挂钩，并将责任部门或责任人的改进措施的实际执行效果纳入业绩考核。

（四）加强对预算执行的监督

加强对预算执行的监督是保证公众利益、保障行政事业单位财政资金有序运行、提高资金使用效率的有效手段。具体应做到：事前审核、事中监控、事后检查核证。事业单位应该成立预算编审组织对预算编制进行审核汇总，做到事前监督，定期和不定期的对预算执行情况进行检查，做到预算管理事中监控，对预算进行审核汇总，做到事后检查核证，要将监督结果在单位内公示。加强预算审计，进一步推进预算公开。

1.加强对人员经费支出的监督

对支出的控制要严格按照基本支出和项目支出的要求，两项经费间不得随意挤占和挪用。人员经费支出属于基本支出，人员支出不能挤占公用支出，需要按实列支，年终统一结算，从当前预算执行情况来看，人员经费支出的上升速度最快，占所有经费支出的比重较大，要防止预算单位利用各种支出名目从财政资金中支出非预算项目，因此，加强对财政经费支出的监督控制是有效控制和管理预算执行的关键。可以通过设置基本支出辅助核算方法控制财政资金、非财政资金的支出，定期与预算核对计算预算执行进度，分析支出进度快或慢，并及时作出调整。

2.加强对项目经费的监督和控制，建立有效的评价机制

项目支出预算是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。

加强对项目经费的监督和控制，要严格项目经费审批，从源头上控制项目经费数量，按照相近原则把确实需要追加的部分纳入已有项目中；对当前专项项目经费进行清理，合并或者撤减业务内容相近或者相同的项目；按项目经费指标严格控制专项项目经费的支付，调剂结余额或用于弥补其他项目经费不足，或结转到下年度项目使用，或交回国库等。

建立完善的专项项目经费使用绩效跟踪反馈制度是对项目经费支出进行有效监督的重要手段，一方面可以对项目经费的使用全过程进行跟踪监督，有效杜绝与项目无关的不合理支出。项目经费一定要专款专用，例如老人福利院的无障碍设施工程项目如果不专款专用，就会导致老人轮椅无法在院内通行，就会影响事业发展。另一方面可以对项目经费的使用进行考核评价，并且作为下一年度项目经费预算的参考依据。

3.提高预算支出执行的均衡性

从历年预算执行情况看，财政支出进度均呈“前低后高”走势，一季度各月支出进度相对较缓慢，二、三季度逐步回升，第四季度则进一步加快，影响了财政资金的调度。表现为部分单位预算编制不科学，支出安排不合理，每年年底财政结算，因为钱没花出去，为用完支出指标，搞突击花钱，应严肃财经纪律，坚决制止“年底突击花钱”现象。近年来国家非常重视民生领域的投入，对福利事业更是给予了有力的财力保障，促进了福利事业的快速发展。今年上级单位把每月的支出进度列入到了绩效考评中，从制度上坚决杜绝了以往年底突击花钱的现象。

4.加强预算审计，明晰预算执行责任制度

通过政府和社会审计有力的促进预算编制基础工作，夯实预算单位人员情况、办公用房面积等部门基础信息，规范单位固定资产配置管理，完善市级人员基础数据库、公务用车管理系统、资产动态库建设，加强基本支出预算审核管理。继续完善基本支出定员定额标准体系，提高基本支出预算编制的科学化水平。加强预算的外部监督，事业单位的上级主管部门、审计局、财政局应该组织对事业单位预算执行情况进行定期、不定期的全面审计或重点审计，逐步建立和完善事业单位预算执行情况监督机制，防止预算资金被挪用或占用，提高资金使用效率。

要摒弃“预算是财务部门的事”的错误思想，在预算分配上，应该实施层层分解的方式，将总预算落实到每个部门，每个环节，每名员工上，在预算执行中要明确责任，落实到人，要提高相关人员执行预算工作的积极性。建立相对应的责任追究和奖惩制度，明确在预算执行各个环节相关人员的职责和权力，对工作认真、为预算的管理做出贡献的应予以表彰；对未按照批复的预算严格执行、造成严重后果的，按照相关法律法规的规定追究其责任。

编制预算需要与人事部门、业务部门沟通协商，获取、核对相关数据。项目预算更需要业务部门、行管科提供相关项目详尽的资料。我院既是福利院又是老年病专科医院，由于老人有就医的需要，所以我院申请购置各项医疗设备，如口腔设备、眼科设备、康复理疗设备、化验设备。财务人员对医疗设备的使用、破损状况等不甚了解，需要医务部门提供购置设备的详细资料。又如房屋防水工程、生活用水节能改造工程等都需要科区、行管科上报给财务具体详尽的资料、照片，财务科将项目经费汇总根据单位总体规划、职能科室需求、财政供给可能与申报材料的合规性提出意见，提交工作小组讨论，一般性项目须按轻重缓急排序。根据项目金额及性质准备评审材料送评审中心评审。

（五）进一步推进预算公开，增加预算信息透明度。

预算公开透明化，是政府廉政高效的前提，预算信息公开，人大代表、政协委员以及公众舆论最不满意的地方，就是看不懂、看不清，所以预算公开信息形式上要更通俗化、简单化，让使用人看得懂，看的清。其次更要处理好预算信息公开和保密的关系。什么样的信息公开，什么样的信息不能公开要遵守相关规定，涉及国家秘密、商业秘密和涉及个人隐私的信息，按照规定不予公开。预算信息公开要加大重点领域信息公开力度，加强信息公开网络平台和渠道建设，完善信息公开体制和监督机制，加强工作培训，不断提高相关工作人员做好信息公开工作的能力。

事业单位的预算执行，是整个预算过程至关重要的一环。其管理与控制水平直接影响资金的使用效益，因此对其研究具有必要性。只要在研究行政事业单位预算执行管理与控制

现状的基础上，才能从实践入手，研究其管理与控制的实施策略。事业单位预算执行的管理与控制，要从人员责任、组织机构、系统机制、过程管理等全方面入手，才能取得管理与控制的真正效果。高度重视财政支出预算执行管理与控制，健全各单位部门预算执行管理制度，完善预算支出责任制度，降低行政成本，建立健全预算的绩效管理，提高投入产出比，创新财政监管模式，进一步推进预算公开，增加预算信息透明度，不断提高预算支出执行的及时性、均衡性和有效性，才能进一步提高财政资金的使用效益。

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作者简介：周立颖（1979-），中级会计师，现供职于北京市第一社会福利院。