我国土地征用补偿的问题及对策分析

摘 要：随着我国城市化进程的快速发展，土地征用补偿已成为城市建设中的重要问题。目前，土地征用补偿过程不透明、征用补偿方式简单化和征用补偿费用不及时，已引发土地征用中的诸多矛盾。因此，应采取明确征地补偿具体项目、留存比例和加强失地农民社会保障等针对性措施，以保证土地征用等工作的健康运行。

关键词：土地征用；征地补偿；补偿监管

中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）08-0001-02

随着社会主义市场经济体制的逐步完善，城市化发展在我国也进入高潮阶段。在城市化的过程中征地是必然的，出现失地农民也是必然的现象。出现失地农民并不可怕，这是世界上任何一个国家经济发展过程中必然会出现的现象，关键是我们持什么样的经济发展理念，是以牺牲农民利益来换取经济的飞速发展，还是赋予农民以国民待遇，在城市化进程中妥善处理农民问题。

一、土地征用政策及补偿状况分析

（一）土地征用政策的简要分析

土地征用是国家为了公共目的而强制取得其他民事主体土地并给予补偿的一种行为，在我国，主要是指国家为了公共利益的需要将集体土地转为国有土地并给予补偿的行政行为。我国的土地征用制度产生于计划经济时期，市场经济时期仍基本保持了原有做法，难以确保失地农民的生活水平不下降。尤其是土地征用补偿标准偏低，引发了许多社会问题。本文试图通过对我国土地征用补偿标准进行系统而深入的研究，寻求一条适合我国经济发展要求的土地征用补偿标准，以保障社会经济的持续、健康、稳定发展。

2004年8月我国颁布的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”第六款规定：“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”

在我国，征地补偿是以被征土地的农业产值作为补偿依据，土地的年均产值作为计算标准，采用“产值倍数法”进行测算的。这种补偿测算方法存在着一定的不合理性，缺乏科学性。“产值倍数法”用数学公式可以表示为：X＝A×B。其中，X为土地征用补偿费；A为该被征地块前3年平均年产值（元）；B为补偿倍数（6≤B≤10）。Y＝A×B′×C/（C总/D）。其中，Y为安置补助费；A为该被征地块前3年平均年产值（元）；B′为补偿倍数（4≤B′≤6）；C为该被征地块的面积（公顷）；C总为被征地单位的总面积（公顷）；D为被征地单位的农业人口数。其中的年均产值和补偿倍数都是人为制定的，没有科学依据。

（二）土地征用补偿的现状分析

补偿标准偏低，被征地的农民难以维持生计，成为普遍的问题。有些地方在确认平均产值时，往往以一种农作物的价格来确定补偿标准，补偿不足以同代价相抵，严重不公平、公正，使得被征地农民的利益受到更大的损害。更有甚者，这一标准也适用于对非公共目的的土地非农用途的补偿。如果被征用的土地用于商业，则通过招标、拍卖、挂牌的市场方式运作。超过申请费用和征地补偿费用之和的收入，归地方政府财政所有。这种操作方式，使地方政府有可能故意压低对农民的征地补偿费用，同时又把土地使用权以市场高价出让，为地方财政谋取利益。政府成为征地政策目标群体中的获益者，而被征地农民作为征地政策目标群体中的代价群体，其代价得不到合理的补偿，其原因不言自明。

根据我国现行的土地制度，农村土地所有权归农村集体占有，使用权归承包土地的农民。虽然国家对征地补偿费用的分配有规定，但是在实施过程中往往事与愿违。由于乡镇政府和村集体组织的负责人对给予被征地农民的征地补偿费有很大的分配权，而且补偿分配过程中又缺少透明度，国家给予的征地补偿费多数被乡镇政府和以农村集体组织的名义拿走，农民个人获得的补偿只是很少一部分。更有甚者，某些乡镇和村集体的负责人利用负责分配补偿费之机，采取种种手段把一部分国家给予征地农民的补偿费据为己有。农民最终拿到手里的补偿费已是被层层截留后的劫后余额，所剩无几。

政府对待被征用耕地的农民，多数采用货币补偿的安置方法，也就是一次性买断。这是一种不顾及被征地农民失去耕地以后生计问题的安置方法。其他国家在处理土地征用给予补偿的标准和方式虽然并不一致，有的是按照市场价格补偿，有的是按照裁定价格补偿，有的则是按照法定价格补偿，但是，不论哪一种补偿办法，其中的根本性原则是必须确保被征地者不至于因为土地被征用而降低原有的生活水准。而我国不是按照土地的实际价格对失地农民进行补偿的，征地补偿费因此明显偏低，不仅损害了失地农民的利益，也不利于保护耕地，使得农民在失去耕地之后，生活水准下降，被迫进入城市务工，从而使得农民工的数额增加，工作机遇变少。

二、土地征用补偿过程存在的问题

（一） 征地补偿过程不透明

对于征收土地的程序，新《土地管理法》对此没有严格规定。《土地管理法实施条例》对征地程序的规定含糊不清，导致地方政府征地执行过程中的随意性较大，透明度不高。在土地征收过程中，有些地方政府不按审批程序，擅自占用、买卖、出租等非法转让土地和越权审批，先征后批，少征多占，以合法征地掩盖非法占地等违法现象。我国土地管理部门没有相关部门裁决征收中的争议及矫正征收双方行为。县、乡、镇政府部门是所有者主体的代表，同时又是征收土地的使用者和管理者，土地管理部门在重大决策上需听从政府，政府集多种职能于一身而无监督，致使政府部门产生大量违法侵占土地的不法行为。

（二） 征地补偿方式简单化

补偿的标准过低是指受损主体得到的补偿低于其受到损害的利益，这是目前补偿的一个主要问题。它具体有两种表现形式，一是补偿缺位，即公共政策没有对受到损害的利益予以补偿；一是补偿低于损失，即公共政策给予利益受损人的补偿低于其受损的利益。近年来爆发的各种矛盾大都是由于利益受损人不满补偿标准太低引起的，如河北定州群殴事件、湖南嘉禾强制拆迁案、重庆钉子户事件等。

补偿方式，也就是承担补偿责任的各种形式和方法。采用何种补偿方式，直接关系到能否对受害人合法权益提供适当的补偿，使用正确的补偿方式，对于弥补受害人的损失具有重要意义。目前，我国补偿的最主要的方式就是货币补偿，即公共政策损害了个人的财产权等其他权利，给予利益受损人一定的金钱补偿。而其他的补偿方式，如实物补偿、安置就业、社会保障、政策优惠、实际权利补偿等都运用不足，从而造成利益受损人对补偿方式不满，因为虽然货币补偿有方便、快捷的优点，但是有些损害是不能直接用金钱来代替的。

（三） 征地补偿费用不及时

在我国目前的补偿中，征地农民在征地以后相当长一段时间内都得不到补偿，严重影响了征地农民的生活，也给公共权威当局的形象造成了极大的损害。一般来讲，征地农民相对于征地政策的制定和执行主体来说是处于一种弱势地位，而且土地对农民的生活具有重要的意义。如果受到损害的利益得不到及时补偿，一方面会给征地农民生活造成极大的不便；另一方面，会给以后的补偿带来麻烦，比如说补偿标金额的计算问题，因为随着时间的推移，一般情况下，财产都会升值。公共政策的制定执行主体和受益主体一般都不会按照现在的标准补偿，但是如果按照原来的标准补偿，势必会引起被拆迁人的不满；此外，由于补偿的滞后导致的财产的利息、利润等在补偿过程中被忽视，这样也会导致实际补偿低于应有的补偿。

三、完善土地征用补偿政策的措施

（一） 明确征地补偿具体项目

法律规定土地补偿费是因国家征用土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿。安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。地上物的补偿费，包括地上、地下的各种建筑物、构筑物如房屋、水井、道路、地上地下管线、水渠的拆迁和恢复费用，被征用土地上林木的补偿或砍伐费等。青苗补偿费是指农作物正处于生长阶段而未能收获的，因征用土地需要及时让出土地而致使农作物不能收获而使农民造成损失的，应当给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。由此可知，土地补偿、青苗补偿、地上附着物补偿都可以被视为是一种对所有者和使用者的所有权和使用权的补偿。征地补偿安置费用可以分为三部分:即土地所有权补偿、土地使用权补偿、地上附着物和青苗的补偿。

（二） 明确征地补偿留存比例

全国可以统一将土地补偿费留存比例规定在10%―30%的比例范围内，再由地方政府根据各地具体情况制定相应的规章，并最终由村民大会在法律规定的比例范围集体讨论、自由裁量。对于村办企业效益好的地方，如果村农民集体的公积金已经达到相当高数额，就可以按比例的下限留存；而对于公积金数额较少的，则应当按比例的上限留存。由此，既可以保证村农民集体用于公益事业的必要经费，同时亦可有效地防止任意留存而损害被征地农民的个人利益。

（三） 加强失地农民社会保障

建立被征地农民基本生活保障制度，关键是要落实保障资金。应本着“群众能接受，政府能承受”的原则，采取“三个一点”的办法，即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”予以筹集。其中，政府出资部分不低于保障资金总额的30%，从土地出让金收入中列支；集体承担部分不低于保障资金总额的40%，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵交。同时，按照以上“三个一点”筹集的被征地农民基本生活保障资金总额的5%，在土地出让金中提取被征地农民基本生活保障风险准备金，以应对未来的支付风险。上述四部分资金，由国土资源部门在征地费用拨付过程中负责统一办理，及时足额转入财政部门开设的社保基金专户中，并抄送劳动和社会保障部门，以确保被征地农民基本生活保障费在规定的时间内全额到位。

参考文献：

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[3] 王作安．中国城市近郊失地农民生存问题研究[M]．北京:经济科学出版社，2007．[责任编辑 柯 黎]