府际协同的模式及其选择

[摘要]府际协同作为协同治理的重要组成部分，是区域公共事务治理和区域协调发展的必然要求和现实路径。公共管理实践中发展出的各种府际协同方式需要一个具有解释力的框架。在市场、网络、科层三分法的框架下，府际协同的实践方式可以归纳为契约模式、网络模式和科层模式。本文分析了不同模式下协同关系的结构、权力运作和策略工具，并结合各种模式的相对优势与治理困境，从动态的视角探讨不同情境和不同发展阶段下协同模式的选择。

[关键词]府际协同；协同治理；市场；网络；科层

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）06-0062-06

一、问题的提出

随着区域一体化的推进，协同治理成为区域公共事务治理和区域协调发展的必然要求和现实路径。协同治理由若干子系统构成，其中府际协同是协同治理的最重要的组成部分，它强调政府组织内部的互动合作，要求不同层级的政府及政府部门之间在地位平等、利益对等的基础上，彼此合作，相互协调，整合力量产生1+1>2的的协同效应，以解决单个政府不能解决或无力解决的问题。

在公共管理实践中，很多国家发展出了适合各自政府体制和社会需要的府际协同方式，如美国的州际协定、地方间协议、特别区政府、区域委员会，英国的地方政府协会、政府办公室网络、地方策略关系，日本的特别地方公共团体、市町村合并等。我国随着区域经济的发展，也出现了行政首长联席会议、区域性地方政府论坛等府际协同方式和组织。各国实践中的府际协同方式虽然名称不同，表现各异，但其内在运作机制和制度安排却有异曲同工之妙。为此，国内外学者从不同角度进行了分类研究。如英国学者Christensen和Sullivan分别根据合作的紧密程度和合作关系的正式化程度的不同构建了政府间协力合作的光谱。国内学者王川兰根据府际协同实现形式的制度化、组织化程度高低，将区域合作划分为刚性行政性体制和柔性协商性体制。麻宝斌、李辉考虑到合作收益在地方政府间合作的影响，将地方政府间合作分为互补型、共享型、补偿型和吸纳型四种合作模式。这些分类虽然十分详尽，但大多聚焦于协同关系的发展程度，对协同关系的结构和权力运作关注不够，且均为静态的描述。Lowndes和Skelcher认为，组织间的伙伴关系将会随着时间的流动而出现不同的治理模式。也就是说，府际协同是一个具有生命周期的动态过程，不同时期、不同情境下应该有适应其协同关系发展的不同的治理模式。本文将在市场、网络、科层三分法的框架下，构建府际协同的模式，分析各个模式下协同关系的结构、权力运作和策略工具，并结合各种模式的相对优势与治理困境，从动态的视角探讨不同情境和不同发展阶段下协同模式的选择，旨在为府际协同的实践方式提供一个解释框架。

二、市场、网络和科层：府际协同的三种模式

市场、网络、科层是在科斯的市场、科层二分法基础上发展出来的三种主要的的组织形式和资源配置方式，在公共管理领域，市场、科层、网络也是三种相互独立，又相互补充的社会治理机制。笔者比照这种分类方法，从府际协同关系的结构和权利运作出发，将府际协同的实践归纳为三大模式，见图1。

（一）府际协同的契约模式

府际协同的契约模式缘于契约在市场中形成的平衡机制，这种平衡机制允许各个主体在市场自由、平等、公开的环境下为各自利益讨价还价，从而实现资源的最优配置和社会的协调。因此，府际协同的契约模式实际上是将市场经济的契约理念移植到政府管理中来，利用契约平等、协商的特质以及对契约双方的约束力来对地方政府治理区域公共事务的权力、责任进行合理的配置，实现区域公共事务的有效治理。在契约模式下，区域内地方政府是具有独立经济利益的平等主体，对其行为的调整必须遵守市场规律的要求，充分尊重地方利益和自主性，实现地方利益和区域利益的双赢。

契约模式下府际协同的策略工具主要体现为各种类型的政府间协议。政府间协议，顾名思义，就是政府之间在对等、合法的基础上，就某一事项所达成的合意。由于契约平等、协商的特质，使得政府间协议在协调政府间关系、解决区域问题方面具有独到的优势，它不仅可以用于平级的地方政府之间，也可以适用于不具有隶属关系的斜向的地方政府之间。在国外公共管理的实践中，政府间协议已经成为公共服务供给、区域公共事务治理、协调政府间关系的普遍机制。在公共部门合同制发源地的英国，公共部门之间的地方公共服务协议（Local Public Service Agreement）作为一项中央政府推动下的政府改革策略从2000年开始试办和推广，并在取得卓越成效后于2004年4月开始进行第二代的地方公共服务协议（Second Generation Local Public Servcie Agreement）。在美国，政府间协议有三个层次：州际协定（Interstate Compact）、州际行政协议（Interstate Administrative Agreement）和地方间协议（Interlocal Agreement）。在德国柏林一勃兰登堡地区，两个州的区域协作主要通过各种形式的双边合同来实现，目前已经有超过100份这样的合同被制定出来，用于规范公共服务和强化其运作效率。政府间协议在我国也已有广泛运用。2004年6月，泛珠三角区域签署了第一份政府间协议――《泛珠三角区域合作框架协议》，这是目前国内最大的区域政府间合作框架协议，至今，泛珠三角区域政府签订的各类合作协议总共超过50份。

（二）府际协同的网络模式

在网络模式下，地方政府是协同网络中的节点，权威高度分散，对公共性的问题具有平等的参与权和决定权。但是，网络模式下的地方政府对区域公共问题的平等参与与决定不同于契约模式。契约模式中处于平等地位的地方政府间因为合意而形成紧密的合作关系，并受到契约的约束，不能随意地退出合作关系。而网络模式下的地方政府间的关系是松散的，可以自愿地加入或退出合作关系。此外，与契约模式中借助于讨价还价式的交易而实现的妥协式协调不同，网络模式下的各个行动者的互动与整合依赖于多元主体之间的相互信任与积极合作的态度，采取的是一种合作互惠的行动策略。网络模式下的府际协同的基础在于信任，相关政府基于相互依赖和信任，以互惠为原则，自愿联系在一起，对共同的议题进行规划和协商。

网络模式下的策略工具主要体现为区域政府间会议和政府委员会。区域政府间会议即以会议的形式开展地方政府间的交流与合作，协调政府间关系，是府际协同最为普遍和便捷的方式。区域政府间会议的形式有正式和非正式的。前者如日本的地方行政联络会议，该会议由《地方行政联络会议法》所规定，会议成员由相关知事、市长以及中央政府负责地方事务的负责人组成，目的在于通过加强地方政府之间的横向联系，促进跨区域行政的实施。后者如加拿大以协调政府间行为为目的的联邦、省和地方的首席长官之间的非正式会议。在我国，区域政府间会议主要体现为区域联席会议制度。目前国内发展态势良好的长三角、珠三角地区均采取这种方式来增强区域内地方政府之间横向联系与交流、、协调区域发展、推进合作事宜。随着各地区域间合作与交流的全面展开与深化，联席会议制度也逐渐多样化，从行政首长联席会议发展到发改委主任联席会议、文化合作联席会议、农业合作联席会议、食品药品监管合作联席会议等，联席会议的形式也渐趋稳定。通过联席会议这个平台，各地方政府对区域内的公共事务进行交流、协商并达成一致意见，同时利用地方和部门行政首长的权力和威信推进合作事项的达成。

政府委员会，也称之为区域委员会，是一定区域内的地方政府为了加强交流与合作，协调相互间关系，解决共同面临的区域性问题而自愿组成的地区性组织。这种地区性组织有很多名称，如政府联合会、政府委员会、政府协会、大都市规划委员会、规划区等，其规模从3名雇员到超过3000名雇员，大小不等。政府委员会致力于区域内的环境、住房、经济发展、健康和家庭关怀、人口增长、公共安全和交通等公共事务。委员会可以将多个层级的政府成员聚集在一起进行总体规划、提供服务，并培育区域合作精神，因此，在实践中，区域委员会被广泛用来加强政府间合作，并成为国外大都市区治理的有效机制。例如，成立于1957年的美国华盛顿大都市区政府委员会（Metropolitan Washington Council of Government）就汇集了美国首都华盛顿周围20个地方政府，还有作为地区成员的马里兰和弗吉尼亚的立法机关、美国参议院和众议院。

（三）府际协同的科层模式

在科层模式下，府际协同的载体是组织化的官僚机构，经过地方政府的一致同意，设立专门的行政实体，通过授权或让渡的方式，将原来地方政府对于合作事项的管理权力转移到专门设立的行政实体，由其专门负责合作事项的治理。一旦权力转移到合作组织中，相应的地方政府就失去了对合作事项的自。这种科层模式的府际协同主要反映了韦伯的理性官僚制思想，通过明确的分工以及组织内部的层层授权和节制，实现政府间关系的协调和区域公共事务的共同治理。科层模式以“权威”作为其协调机制。由于合作组织的设立需要相关地方政府让渡或授予部分法定职权，有的甚至需要上级政府的批准或者法律文件的授权，这实际上是将分散于各个地方政府的治理区域公共事务的权威集中到一个机构，由它来行使统一的权威。因此，在科层制的府际协同模式下，无论选择何种合作策略，其设立的合作组织都具有合作事项的决策权和执行权。

府际协同的科层模式主要体现为非常正式的、高度组织化的机构设置，其策略工具主要包括区域性专门机构、区域性政府和整并。

区域性专门机构是专门针对某一项或几项公共服务的供给而成立的专门政府机构。当公共服务或产品的供给超越了地方政府行政边界，为了更好地履行政府职能、提供该项服务，可以将这一部分职能从相应地方政府那里剥离出来，成立专门的机构进行管理。这种专门的管理机构可以由中央批准并授权设立，如美国的田纳西河流域管理局，也可以由两个以上的地方政府联合设立，如美国州政府授权下的特别区、日本的部分事务组合。区域性专门机构可以根据服务的需要来确定自己的管辖范围，突破了传统行政管理体制管辖范围的刚性约束；将不同行政区域的公共服务统一供给，可以实现规模经济，比单个地方政府分别提供的效率更高。

区域性政府是一定区域内的两个或者两个以上地方政府为了加强交流与合作，解决共同面对的区域问题，彼此让渡出部分公共权力而形成的联合政府。虽然区域性政府在不同地区有着不同的称谓，如英国伦敦地区的大伦敦政府、德国斯图加特地区的斯图加特区域联盟、美国波特兰地区都会政府等，但都是拥有实权的区域政治机构。区域性政府与区域内的地方政府之间并不是严格的等级隶属关系，而是一个类似于邦联的结构，两个层次之间有明确的分工。区域政府只在区域事务管理和治理领域享有权威，而对此范围之外的地方性事务则无权干涉，它与各地方政府间的关系，只是区域公共事务上的领导与被领导关系。不同于网络模式中的政府委员会，区域性政府的组织结构更为严密，而且拥有区域性公共事务的实际行政决策权和强制执行权，负责规划、协调整个区域的建设与发展。值得一提的是，区域性政府可以在区域范围内征税，还可以对部分公共服务进行收费，保证了其日常运作的经费需要，一定程度上摆脱了经济上对成员政府的过分依赖。因此，在解决区域性公共问题、提供区域性公共服务上更具有权威性。我国学术界也有很多学者提出在现行行政区划不变的前提下，建立类似于区域性政府的跨行政区域的管理机构的建议，甚至在2005年的“两会”上提出了这样的议案。

整并即将两个或两个以上的地方政府整合为一个地方政府，是府际协同比较极端的形式。跨域公共问题存在的根源在于行政区划与公共事务自然边界的不一致，而自然边界无法改变，因此，从某种程度上讲，最为彻底的办法就是对行政区划进行调整，使行政区划与公共问题的自然边界相吻合，将公共事务的供给和公共问题的解决置于单一地方政府的权限和能力之内。整并作为一种府际协同的策略工具，在日本最受重视也最为活跃。在日本，地方政府间的合并整合有着专门的制度设计，叫做市町村合并。自明治维新推动现代化以来，日本先后进行了三次市町村合并，都取得了很大的成效，这主要得益于自上而下的大力推动和立法层面的鼓励、推动和规范。整并的直接效果就是将以前由于政府间行政区划引发的跨域公共问题内部化为单一政府的职责，因此有学者将整并后的政府形式看作是单一制的区域政府。但是，整并不可避免的涉及到政府关系的调整，实际的操作远比理论的设想要困难得多。特别是在联邦制的国家，整并由地方自主决定，很容易遭到地方的抵制。更重要的是，以整并为目的的区划调整固然可以解决原有的区域性问题，但整并后的地区又会与邻近地区产生新的跨域公共问题。

三、相对优势与治理困境：不同模式的比较

在区域公共管理实践中，上述府际协同模式各有千秋（见表1），也都存在不同的问题。比较不同模式的相对优势与治理困境，有助于深入剖析不同模式下合作关系的特点，对于实践中协同模式的选择和适用也具有理论指导意义。

（一）契约模式的相对优势与治理困境

府际协同的契约模式优点首先在于灵活有效。政府间协议可以由于某一公共性问题的出现而缔结，随着该问题的解决而终止，大多数情况下，不需要设立专门的区域性机构，是一种简单而有效的协同模式。第二，适用性强，涉及面广。契约模式主要强调平等协商，通过讨价还价式的磋商，对合作各方的利益进行分配，对合作主体的地理位置、相似性、互补性均没有特别的要求，可以用于各级各类政府间的各类合作。第三，治理成本低，有利于发展长期稳定的合作关系。治理成本体现为行动者在建立合作关系时，自身所能够保留的自主性。治理成本愈高意味着行动者在合作关系中的自主性愈少；反之亦然。当治理成本高时，地方政府会因为自主性的降低而选择逃避合作关系，或者完全依赖其合作对象，两者皆不利于长期而稳定的伙伴关系的发展；反之，当治理成本低时，通常地方政府会因为保有较多的自主性，而愿意维持既有的伙伴关系。契约模式中地方政府在意思自治的基础上缔结合作协议，对议题的解决保有充分的自，相应的，其治理成本较低，有利于长期稳定的合作关系的发展。

正如市场失灵，契约模式的府际协同也会遭遇一定的困境。一方面，契约模式的交易成本较高。由于政府自身行政体制和工作规程的约束，政府间协议的缔结远比私人领域的协议签订要复杂的多，相应的其交易成本相对于一般协议也要高出很多。另外，政府间协议不同于私法领域的契约，协议的履行主要依靠利益协调基础上的自觉和上级政府的监督。因此，为了保证协议的履行，地方政府间还需在其他方面保持良好的关系，付出获取相关信息或进行监督的成本。契约模式这种以利益为平衡点、以协商为行为方式的协同模式决定了其不可避免的高额交易费用。另一方面，机会主义也是契约模式的协同治理经常面临的问题。在以政府间协议为主要合作策略的契约模式里，机会主义的行动不仅可能存在于签约前，也可能出现在签约之后。虽然在一些国家，政府间协议的违约也可以借助司法途径予以解决，但绝大多数情况下，协议的履行还是全靠地方政府的自觉和上级政府的监督，存在较大的机会主义风险。

（二）网络模式的相对优势与治理困境

伴随着网络治理在政府管理领域的展开，人们逐渐认识到网络模式相对于其他治理模式的优势。网络模式的优势主要体现在机制灵活，易于实施。由于网络是多边的，而契约主要是双边的，因此相较于契约模式，府际协同的网络模式是一个更为开放的系统，成员政府具有充分的自主性，可以根据自己的需要在网络中选择合作伙伴，在原有的合作网络形成新的小网络，甚至可以根据需要自主决定加入和退出合作关系。这种灵活的机制使得合作关系更容易发起和创设。有学者将网络与市场、科层相比较，认为网络模式的信任机制使得网络对于市场而言可以降低交易成本（以握手取代契约），相对于科层而言，可以降低组织成员的疏离感与风险（以互信取代怠惰与误导）。

网络模式也有其存在的局限性。网络模式依靠的是成员的共同价值与规范，并以社会资本的信任为基础，不可能在任何时机与条件下，都是完美的组织方式。首先，受到全球化和资讯科技的影响，社会环境快速变迁，环境的不确定性使得地方政府间的关系越来越复杂，地方利益也越来越多元化，因而不易在地方政府间形成共享的价值观或规范。其次，在环境不确定性和机会主义倾向的作用下，作为网络模式根基的信任机制往往十分脆弱，不足以完全制止“搭便车”、“互相推诿”、“转嫁责任”等现象的发生。最后，网络模式下的合作组织缺乏权威。权威性不足有三个方面的原因。一是合作组织没有独立的收入来源，主要依赖其成员政府的财政支持，严重削弱了它们在解决区域性问题中所起的作用。第二个原因在于组织的自愿性。自愿性的组织虽然易于发起和创立，但是对组织成员缺乏约束力。由于地方政府可以自主决定加入或退出合作网络，合作组织必须认真考虑其行为对每个成员的影响，这种自愿性质，使得合作组织在许多问题上不能采取有效的措施。第三个原因是缺少执行权，虽然他们对区域事务进行规划和建议，但合作组织作出的决定对成员政府没有强制性的约束力，最终的决策权、执行权仍然掌握在地方政府手中，这种分散的权威，使得网络模式下的合作因缺少权威而显得十分脆弱。

（三）科层模式的相对优势与治理困境

科层模式体现了“一个地区、一个政府”的观念，通过不同的策略组建新的政府组织来承担区域性公共事务的职责，将区域性公共事务的外部性内部化。地方治理实践中“走向都市政府的运动”表明了科层制模式在政府问跨域合作及区域公共问题治理上的有效性。相比较而言，科层模式可以通过自愿的内部化战略、形成一体化的等级组织来减少市场交易行为发生的次数，降低机会主义的发生和不确定性，从而降低交易成本，并且实现单个地方政府无法达到的规模效应。更重要的是，科层模式在管理上具有较高的效率。在科层模式下，区域公共事务由专门的组织处理，这类组织有着严密的组织结构和运作规程，在其管辖范围内具有一定的权威性，其决定对区域内的各个地方政府具有一定的约束力，因而合作行为效率较高。

然而，科层制组织结构固有的弊端决定了其运用于政府间合作的负面效应。首先，科层模式的治理成本较高，容易遭致抵制。科层模式的府际协同中，地方政府需要将辖区内的区域公共事务管理权授权或让渡给新成立的合作组织，这意味着地方政府在合作关系中自主性的降低。因此，地方政府可能会因为自主性的减少而逃避或阻挠合作组织的建立，或者不配合合作组织的工作。其次，僵化的管理体制，不利于处理区域公共事务的新变化。区域公共事务具有动态性的特征，会随着经济、社会环境的变化，新的区域公共事务会不断涌现，已有的区域公共事务的边界也会因为利益关系的调整发生变化。科层制模式下固定的关系和例行的规则限制了合作组织的行为，不利于处理区域公共事务发生的新变化。

四、府际协同模式的适用与选择

从不同府际协同模式的比较分析可以看出，契约模式是适用性最强的一种合作治理模式。它既可用于合作初期达成合作共识和意向，也可用于发展进一步的专题项目合作，既可以用以规范短期的合作行为，也可以作为发展长期合作关系的基础。但是，从交易费用的角度考虑，契约模式比较适合于那些简单的、非重复性的和不要求专项投资的合作项目，因为这种情况下，不确定性、交易频率、资产专用性等变量处于较低水平，交易费用相应也会较低。换句话说，如果地方政府间产权划分明晰，交易比较简单、交易主体数量较少，交易主体间不存在重大利益冲突，可以优先考虑使用契约模式进行合作治理。对于网络模式而言，其灵活的机制以及较低的交易成本和组织成本在合作关系建立方面具有明显的优势，是合作关系初期占主导地位的治理模式，而且由于网络组织可以灵活地为每一个项目构筑一套特定的内外联系的系统，而不象科层组织那样在处理问题时遵循固定的联系准则，因此，这种模式非常适合专题项目的合作。但是其松散的组织结构、分散的权威，使得合作关系很难进一步的深入，难以达成统一的合作行为，特别是在环境和利益结构发生变化时，网络模式的合作显得十分脆弱。科层模式从某种程度上讲代表着最为紧密的合作关系。地方政府共同让渡或授予原本属于自己的权力，组建新的政府组织，这其中既有信任也有长期交往中达成的默契，因而也是最为稳定的协同模式。但是很明显，科层制的协同模式适用于具备一定合作基础的地区，换句话说，科层制适用于合作关系发展到一定程度的地区，合作的起步阶段或者短期的合作，不宜选用这种模式。但是，一旦建立起科层制的协同模式，地方政府间的合作关系便具有其他模式无法比拟的稳定性，适合于发展长期稳定的合作关系。

很明显，府际协同的三种模式不存在孰优孰劣的问题。在公共管理实践中，科层、市场、网络在府际协同上皆有其实用性的一面，相互间的交互使用可以形成彼此的互补。因此，在选择协同模式及其具体策略时，应该根据不同情况作出不同的选择，这也体现出协同治理的多中心、多层次、自组织的特性。首先，不同区域、不同性质的公共事务要求不同的模式来实施合作治理。例如，在靠近郊区或山区的交通不便、住户稀少的地方，采取网络治理模式可能不太合适。因为在郊区或山区的偏远地带，住户平常见面机会少，甚至没有见过面，网络的互动关系低，因此在这种情况下，网络的协同模式并不合适，可以考虑运用科层模式或契约模式来治理。

其次，府际协同并不是单一模式或策略的选择，而应该遵循“区别性组合”逻辑，将不同模式下的不同合作策略组合起来，实现合作的成本最小化、收益最大化。如我国珠三角地区的府际协同实践中，绝大多数政府间协议（契约模式）都是通过首长联席会议（网络模式）的平台达成的。再次，在合作的过程中也应重视组织内、外环境的变动。当不确定性、交易频率、资产专用性等变量处于较低水平时，市场机制可能会取得比较理想的治理绩效；当外部制度环境完善，不确定性、交易频率、资产专用性等变量处于较高水平时，科层制可能是一种比较理想的治理机制。最后，合作关系不是固定不变的，而是一个动态的、不断发展变化的过程，协同模式的选择应依据合作关系发展的不同阶段进行选择。Lowndes和Skelcher将组织间的伙伴关系依其生命周期分为四个阶段：前伙伴合作关系阶段（pre-partnership collaboration）、伙伴关系已建立且稳固阶段（partnership creation and consolidation）、合作项目提供阶段（partnership program delivery）以及伙伴关系终止或持续阶段。一般说来，在前伙伴合作关系阶段，不确定性较高，需要以宽松的环境、信任的关系来引导相关地方政府在共同目标的导引下达成合作。网络模式灵活的机制、较低的交易成本无疑是这一阶段的最佳选择；在伙伴关系建立且稳固阶段，由于合作关系已高度结构化和正式化，合作的结构体系已经形成，可以考虑利用科层模式或契约模式将合作关系固定化和制度化；而在合作项目提供阶段，契约模式有助于将合作项目具体化，明确相关各方的权利义务。总之，府际协同是一个多元化的机制，因地制宜、循序渐进才是保证合作关系良好发展的关键。