云南干线公路养护管理初探

摘要：公路是国民经济发展的重要基础。云南特殊的地理位置，使公路运输在综合运输体系上具有最重要的地位。当前，云南国省干线公路的养护管理采取事业体制下的垂直管理，本文以三级垂直管理体制中的中间链条，楚雄公路管理总段为代表，分析探讨干线公路管理部门当前存在的问题及在当前事业体制下如何有效地发挥好公路的公益属性，为社会提供畅、通、美、绿、安的道理运输条件，促进地方经济的发展作一定的探析。

关键词：干线公路；养护；管理

中图分类号：F542 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）09-0057-02

一、养护管理面临的压力与困难

（1）养护管理任务加重，养护投入加大

首先是公路养护管理任务随养护里程的增加及车辆保有量的快速增长而在量上明显加重。仅“十一五”期间，云南交通建设投资年均408亿元；公路总里程从“十五”期末的16.8万公里，增加到“十一五”末的20.9万公里，养护里程增加；“十一五”期，全省公路运输完成客运量15.8亿人、货运量19.8亿吨，完成旅客周转量1404.4亿人公里、货运周转量2219.7亿吨公里，导致公路损毁加大，运输和服务保障压力增大，公路养护管理任务日渐加重。其次是随着社会、经济的迅速发展，公路养护等级的提高，养护管Ng，养护质量要求和标准上提高。社会公众对公路基础设施的需求越来越大，对公路路况关注程度越来越高，尤其在《道路交通安全法》实施后，公众维权意识明显加强，对公路路况要求更高，而且随着公路建设等级的进一步提升，尤其是2009年以来全省实施的52条二级公路建设任务相继完成后，增加二级公路4848公里，原以管养三级以下公路为主的云南省公路局养护管理二级以上的公路数量大幅增加，养护的标准及要求而随之提高。如楚雄公路管理总段，2011年以前共管养公路1268.952km。其中，二级公路50.681km，占管养里程的4%；三级546.15km，占管养里程的43.04%；四级672.151km，占管养里程的52.96%。2013年，全省重新理顺公路养护关系后，管养总里程为845.678km，但二级以上公路为175.917km，占管养里程的20.8%.三、四级公路为669.761km，占管养里程的79.2%。管着公路等级明显提高，要求提升。第三，养护管理范围扩大、难度增加。近几年来，公路养护管理范围呈逐渐扩大趋势，随着绿色通道的建设，公路养护管理范围已经从公路用地范围内向外扩展。随着社会车辆保有量的飞速增长，公路交通流量明显加大，公路路况变化快，公路养护作业必须避开车流高峰期，养护作业要求高，与公安交警部门间的协调工作加重，既要确保交通安全畅通又要能保证养护质量，养护管理难度加大。

（2）财政预算管理与现行养路费计划存在矛盾

自2009年国家实行费改税政策后，干线公路养护管理资金，来源于省财政，基本支出财政全额保障，按月按均衡进度支出，项目支出按批复的项目按项目建设的进度上报计划拨款。一直以来，云南省经济基础薄弱，对公路养护投入严重不足，公路养护经费投入比例在全国属于倒数行列，甚至不及西部的贵州、四川等省份。加之，近几年沥青、石料等原材料价格增长提高了养护成本，较早修建的公路设计技术等级低，公路超龄服役较多，不适应当前及今后道路运输发展的需要，特别是公路桥梁设计荷载基本上是10吨，根本无法承受大吨位货运汽车通行，危桥大量增加，需投入巨额养护改造资金，公路养护供需矛盾非常突出。同时，由于云南特殊的自然气候特点，自然灾害频繁，公路路况质量处于经常性的发展变化中，导致项目预算经费很难准确计划，一方面养护项目经费财政预算远远达不到公路养护的需求，往往是杯水车薪；另一方面仅有的项目经费还迟迟不能及时到位，时常是巧妇难为无米之炊。尤其是2012年以来，云南省政府为偿还二级公路建设债务，全省干线公路养护项目经费一直到年底才通过贷款方式来解决，直接影响到干线公路养护生产无法按季节性特点进行正常组织和管理。

（3）人员结构不合理，养护职工思想观念滞后

由于公路养护行业工作的特殊性，养护职工的人员组成存在二种形式：一是正规学校毕业的专业人员；二是顶替父母到公路部门的人员。从人员的知识结构看，具有专业技能的人员比重不大，整体素质不高，导致公路养护行业中具有较高养护知识水平和技能的专业技术人员比例较小，公路养护工作人员的理论与技术方面的知识水平较低，从而阻碍了公路养护技术的进一步发展。从另一个方面看，由于现养护管理系统为事业型单位，机制缺乏活力，激励约束机制不强，非生产人员膨胀，直接从事生产的一线养护人员比重不足，与养护生产单位的实际需求不符，非生产性人员及一线养护生产人员收入与付出不匹配，直接影响着积极性的发挥。

（4）公路养护管理手段还较为落后

目前西方发达国家在公路养护管理与技术方面基本实现了现代化，在公路养护管理方面不断完善基于网络技术的信息化、自动化和科学化管理体系。其中主要标志为应用完善的路面管理信息系统并配备了路况数据自动采集评价等先进的仪器设备实现了路况的实时监测与评价，在公路养护技术方面实现了较高水平的作业机械化。养护机械装备种类繁多规格齐全各种养护机械具有较高的技术水平和先进的技术性能。对养护材料和养护工艺进行广泛深入的研究，养护新工艺、新材料不断涌现，大大节省了路面维修材料降低了养护成本；而相比之下，目前云南的公路养护由于缺乏资金，公路养护作业中一方面是配备的机械设备规格品种较少，另一方面是养护机械配套率不足，养护科技含量较低。管理方法与科学化的要求还相差甚远，经验管理的模式还较为流行，与公路交通在我省经济中的地位和信息化的现代社会发展水平不相适应。

二、养护管理转变观念

（1）立足养护主业，转变服务理念

搞好干线公路养护，是摆在公路养护管理部门的一项长期而艰巨的任务，为此，观念转变非常重要。从管理层面来说，首先要对行业正确定位，牢固树立搞好公路养护工作是我们的“正业”的理念，确保公路“通、平、美、绿、安”是我们公路管养单位的唯一、神圣和不可推卸的职责，是公路养护行业服务社会、服务经济发展的具体体现，也是公路养护行业存在的基础和前提，明确履行职能的目标。二是必须从公路可持续发展的高度，研究养护管理对策和思路，选择正确的公路养护管理模式，深化改革现行养护管理体制和运行机制，从而提高公路养护的质量，保证道路的畅通，满足经济发展的需要，探索适合云南省情的推进干线公路养护事业发展之路。三是按照决策、执行、监督相分离的要求，分清省公路局、公路总段、管理段的职责，各自承担好自己的职能；通过计划、组织、协调与控制，实现特定目标的管理过程，并随着政府强化社会管理和公共服务职能，在公路应急管理、公众服务等领域承担更大的责任。从执行层面来看，公路养护新旧体制的更替给现有的养护机制带来了前所未有的冲击，新旧观念的冲突必然会引起养护职工思想上的波动起伏，因循守旧，墨守成规等消极因素的存在不但不能适应当前改革的需要，还可能会阻碍养护改革的进程。因此转变职工的观念，在困难与危机中，把等、靠、要的被动思想转变为主动适应的思想观念上来，大兴改革创新之风，树立创新意识、在思想观念、养护生产管理、组织模式、生产工艺、争取项目等方面，通过认真学习科学发展观，努力适应当前形势的变化和要求。

（2）走公路养护现代化的发展之路

当前全省干线公路养护管理水平离公路养护现代化尚有不小距离，养护管理工作还需进一步加强。一是要提高养护机械化程度。养护机械化是现代公路养护的必由之路，是保障干线公路使用功能，提高服务水平的关键，干线公路的养护特点是追求高质量、高效率、高效益，这就要求养护机械要具有操作性能好、自动化程度高、作业能力大、速度快、污染小的特点，实现养护机械化，除了引进国外先进的大型综合养护机械外，还需从节约机械购置成本考虑，有规划地装备一些高效、低噪音、低污染、自动化程度较高的国产养护机械设备，全面提高机械养护水平。二是加大养护技术的应用。科学技术是第一生产力，要使干线公路养护管理实现规范、高效、科学的管理必须具备强大的技术支撑，树立向科技要效益的观念，走以科技兴路的发展道路。利用地理交通信息系统促进公路养护管理现代化，由于交通地理信息系统可以将空间信息数字化，并使这些信息可视化，通过功能强大的软件，使公路沿线三围空间分析直观简明，数据管理便捷高效，为公路管理和劳动提供大量、及时、准确的数据信息，为公路交通的发展、管理和决策提供了准确的服务；利用高科技检测技术促进工程质量监测和公路养护智能化。努力寻找各种降低消耗提高工效的新技术、新工艺、新材料来降低成本。如大量推广应用稀浆封层、土工布、同步碎石封层，旧料再生、热拌冷补等新材料新技术，改善公路和桥梁等建筑的耐久性和稳定性，节约能源、降低成本，实现公路可持续发展。

（3）努力适应财政预算管理

针对财政预算与养护资金需求的矛盾，随着财政预算改革的不断深入，必须要适应当前的财政预算改革形式、主动而积极的去应对。针对当前的情况，应立足于公路行业的发展，坚持两条腿走路：一是全面执行好财政预算，对政策进行研究，对管理的干线公路路况进行深入的调查了解，认真的做好项目计划，力争项目预算编报科学合理适用，在确保人员经费基本支出的条件下，争取符合管养路况实际的项目支出即养路费预算支出，尽量保证养护生产的实际需要。二是建立节约型管理，减少经费开支，合理控制，把有限的资金运用到最需要的地方。如云南省公路局通过多年的摸索和总结，推行有利于节约养护资金又有利于延长公路使用寿命的预防性养护方法，自2008年起在全省各总段之间召开了以“六防六加强”为主要内容的预防性养护劳动竞赛，充分发挥有限养护资金的使用效益，获得了实实在在的效果。再有各公路管理总段在执行项目预算经费的过程中，加强了宏观调控，使经费开支尽量得到合理控制。如楚雄总段在2012年管理中，在项目资金极为有限的情况下，加强了养护项目资金的宏观控制，将有限的小修保养计划资金分为段自行安排使用资金、专项养护资金、预留资金，对三部分资金的使用范围和使用权限进行严格管理控制，总段履行对段项目支出使用进行监督、考核和计量的职责；管理段履行对核定的项目资金严格按规定的使用用途进行使用，发挥成本控制的管理职能，确保科学合理支付，不超支、不挂帐。三是强化治超工作减少超限超载运输车辆对公路造成的损害，这样既可以减少路况的损坏也可以适当弥补养护经费的不足。四是发展辅业弥补经费的不足，通过抓住云南公路建设的机遇和发挥公路养护施工队伍和施工设备的优势，积极发展辅业，通过发展对外服务经营，根据利润收入，按4：3：3进行分成，将其中的30%用于弥补养护经费的不足，30%用于单位的发展，可以有力地缓解养护资金严重不足的矛盾。五是加强财务制度的完善与控制。建立完善的财务计划管理制度，树立培养保守、节俭、量入为出、量出收效的理财观念，进一步完善和推行财务开支计划管理制度，实行严格的资金审批制度和物资采购招标制度，严格资金开支审计监督，以减少投资损失和堵塞资金开支漏洞。

（4）合理配置人力资源

人是生产力中最重要的因素，人员素质的提高、人员结构的合理配置才有利于各项工作的不断进步，才有利于新技术、新工艺的推广，才有利于提高干线公路的管养水平。当前全省公路养护队伍普遍存在的人员又多又少的情况，是养护工作开展的瓶颈。要解决好这一问题。一是要解决好引进人才的认识问题。自2009年以来，陆续通过事业单位公开招考引进了部分专业技术人员及工勤人员，补充了一部分新鲜的后备力量。但是在进人问题上，必须把握好从行业的长远发展角度来进人，既不能完全的关闭大门，更不能盲目的引进，更不能以机制改革的名义折腾，防止一段时间大量的裁减人员，一段时间又大量的进人。二是合理的搭配人员结构，优化配置。在当前事业单位体制下，应该坚持人的应用和引进与解决养护组织模式问题及公路养护的特点有机结合，结合公路养护应实行的三个转变（即从劳动密集型向管理效益型转变；从手工操作型向机械化、规范化及预防性养护型转变；从粗放生产型向节约科学型转变），重点引进专业对口、会干事、能干事，有发展潜力的人才和从事一线养护生产的多技能工勤人员。三是要加强职工培训，加强岗位培训，有针对性的将需要的专业人员进行培训，提高专业水平和技能。四是充分发挥事业单位绩效工资的激励作用，打破职工缺少竞争意识和危机感，被动地完成本职工作，对于自身的工作创新、工作质量以及群众满意度不太重视的现象，在事业单位内部实施绩效工资制度，将工作人员的绩效工资与岗位成绩相挂钩。甚至可以通过单位辅业的发展，加大奖惩力度，重奖重罚，提高工作积极性，建立竞争激励机制。

经济要发展，交通需先行。作为公路养护部门，促进云南经济腾飞，要不断的探索和提高养护管理水平将任重而道远。