完善我国当前抗灾救灾制度的主要着力点

摘要 南方数省大规模的抗击雨雪冰冻灾害给了我们很多有益的启示，其中最重要的一点就 是必须反思我国当前的抗灾救灾制度。抗灾救灾工作是一个十分复杂的系统工程，必须有一 套科学完善的、行之有效的法律和制度进行规范和指导，才能使抗灾救灾工作高效、有序地 进行，从而最大限度地减少灾害造成的损失。我国是一个自然灾害发生频繁的国家，而且地 广人多，灾害的影响会涉及到社会的各个方面。所以，研究如何完善我国当前的抗灾救灾制 度就具有非常重要的理论和实践意义。当前，完善我国抗灾救灾制度的主要着力点有： 构建多元化主体的抗灾救灾体系；加强抗灾救灾的法制化建设；提高抗灾救灾制度建设的科 学化程度；借鉴发达国家经验，将抗灾救灾的重点转向预防灾害；加强抗灾救灾的理论研究 ，为抗灾救灾的实践提供科学的理论指导。

关键词 抗灾救灾制度；着力点；完善

中图分类号 X43 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2008）04-0010-05

从2008年1月10日起，罕见的低温和雨雪冰冻天气在我国南方大部分地区肆虐，并且持续时 间长，影响规模大，16个省（区、市）严重受灾。截至2008年2月12日，造成107人死亡，8 人失 踪，直接经济损失1 111亿元。雨雪冰冻灾害还造成京珠高速公路大堵塞，京广铁路受阻严 重，几十个机场一度关闭，80多家电厂存煤接近警戒线，许多地方断电、断水、断通讯。 这场50年一遇的特大自然灾害给了我 们很多有益的启示。其中笔者认为最重要的一点就是必须反思我国当前的抗灾救灾制度。因 为，抗灾救灾工作是一个十分复杂的系统工程，必须有一套科学完善的、行之有效的法律和 制度进行规范和指导，才能使抗灾救灾工作高效、有序地进行，从而最大限度地减少灾害造 成的损失。况且，我国又是一个自然灾害发生频繁的国家，而且地广人多，灾害的影响会涉 及到社会的各个方面。所以，研究如何完善我国当前的抗灾救灾制度就具有非常重要的理论 和实践意义。

1 构建多元化主体的抗灾救灾体系

目前，我国抗灾救灾工作的弊端之一就是各级政府基本上大包大揽，致使其他主体的作 用发挥不够，从而未能形成多元化主体的抗灾救灾体系。尤其是缺少激励其他主体参与抗灾 救灾的机制，特别是非政府组织的作用发挥不够。当然，我们不否认以政府为主体的抗灾救 灾工作所取得的巨大成就。然而，随着市场经济的进一步发展，政府抗灾救灾本身具有的一 些局限性会越来越明显。这种局限性主要表现在：一是抗灾救灾的专一性难以保证。因为政 府工作涉及到方方面面，很难放下其他工作而从事专一性的抗灾救灾工作。二是抗灾救灾的 专业性难以保证。抗灾救灾是一项专业性很强的工作，单纯依靠政府很 可能会造成外行指挥内行的情况。三是抗灾救灾的规模性难以保证。因为政府从事抗灾救灾 工作的人员毕竟是有限的，有限的人力很难保证抗灾救灾所应该有的规模效应。四是抗灾救 灾的效率性难以保证。这主要是政府机构的层级性特征决定的，容易导致效率低 下。五是抗灾救灾方式的创新性难以保证。政府抗灾救灾由于具有全局性和政策性，所以其 试错的成本太高，不可避免地会抑制政府抗灾救灾方式的创新，难以开创新的救灾模式。

当前，完善我国的抗灾救灾制度，首先要继续发挥政府的主导作用。各级政府要按照分 级负责的管理体制，增强抗灾救灾工作的计划性和主动性，做到随时能以最短的时间、最快 的速度、最高的效率开展抗灾救灾工作。其次，也是当前最主要的工作，是整合政府以外各 种抗灾救灾主体的力量，目标是在政府的抗灾救灾体系以外，构建社会化的抗灾救灾体系。 一是充分发挥非政府组织的作用。“我们生活在一个权力分享的世界里。在这个世界中，政 府组织、准政府组织、非盈利组织、私人组织共同参与政策的制定和政策的执行。”［ 1］ “在多元主义的体制中，治理包括了所有有利害关系的利益主体：政党、立法机关及 其分支机构、利益集团、中间人、组织……等等。”［1］从世界范围来看，公共治 理已不再是政府的专利，非政府组织和各种民间组织都会成为公共治理的主体。由于种种原 因，我国政府主导下的多元公共治理模式和机制还没有形成。这就需要政府转型，下放政府 权力，培育多元的公共治理主体［2］，以发挥他们社会联系广泛、贴近民众、自主 灵活、风险承受能力强的优势；二是发挥新闻媒介舆论宣传、舆论监督的优势，让他们深入 基层，深入社区，深入农村，尤其是自然灾害多发地区。用广大人民群众喜闻乐见而且能够 理解和接受的方式，广泛宣传我国的自然灾害情况及其对经济社会发展的消极影响，宣传公 众和社会团体参与和响应抗灾救灾活动的必要性及其主要意义。组织开展非灾区支持灾区、 城镇支持农村、工业支持农业、邻里互助等灵活多样、生动活泼的抗灾救灾活动，在各种活 动中教育、培养公众的积极参与意识。三是加强青少年特别是学生的抗灾救灾意识的教育和 培养，开设专门的抗灾救灾课程，打好基础。四是充分发挥各类企业经济实力强、可提供抗 灾救灾捐赠和服务的优势。五是充分发挥我国人民群众乐善好施、助人为乐的传统美德，各 方参与，共同形成抗灾救灾的巨大力量。

郝继明：完善我国当前抗灾救灾制度的主要着力点――从南方数省大规模抗击雨雪冰冻灾害说起中国人口•资源与环境 2008年 第4期当然，在这个过程中，政府还应该重点扶持和引导社会力量去研究和认识抗灾救灾的重 要性，建立健全社会力量参与抗灾救灾的规则和机制；各级政府要重视制定提倡和鼓 励社会团体、企业和公众参与抗灾救灾的法规和各种优惠政策，并加强监督。今后的趋势是 ：政府要逐渐从抗灾救灾的捐赠工作中退出，由非政府组织来建立和完善经常性的抗灾救灾 捐赠机制。在各级政府的民间组织管理部门和抗灾救灾主管部门的监管下，可由民间组织负 责组建全国性的抗灾救灾捐赠服务网络。当然，这也不是一蹴而就的。在开始阶段，可以将 一些具体的、事务性的工作转交给非政府组织承担。比如，可委托他们收集和调查灾情，可 委托他们进行抗灾救灾教育培训和抗灾救灾规律的研究等。

2 加强抗灾救灾的法制化建设

目前，除了遭受九八洪灾后，国家制定了《 防洪法》和《突发事件应对法》以外，我国至今还没有一部关于抗灾救灾的《抗灾救灾法》 或者《自然灾害救助法》，甚至没有一部由国家最高权力机关通过的或者 由国家最高行政机关的、在名称上冠以“法”或“条例”的综合性法规。各种抗 灾救灾制度都散见于某些政策性、行政措施性的规章或文件中，而且不系统、不完整、不协 调，不仅大大影响了抗灾救灾制度的法律地位，与法治政府不符；而且直接影响了抗灾救灾 制度作用的有效发挥。因此，加强抗灾救灾的法制化建设，建立具有中国特色的抗灾救灾法 律体系就显得十分迫切。

美国、日本等发达国家在抗灾救灾方面均有着十分完备的法律法规体系。美 国1950年正式通过了《灾害救助法》，日本1947年通过了《灾害救助法》，1961年 通过了《灾害对策基本法》，1978年又通过了《大规模地震特别对策法》。此外，我国台湾 地区的抗灾救灾法规也十分完善，如《堪报灾歉条例》、《赈灾查放办法》、《冬令救济实 施 办法》、《台湾省人民因灾死伤及住房倒塌救济办法》、《台湾防救自然灾害及善后处理办 法》等，在1980年还通过了《社会救助法》，其中就专门设有“灾害救助”的章节。所以， 制定中国的《抗灾救灾法》也是适应国际抗灾救灾的法制化趋势的需要。

当前，我们国家最需要制定的是《中华人民共和国抗灾救灾法》。这部 法律要对抗灾救灾的方针政策、基本原则、基本法律制度做出全面系统的规 定，因而它既是社会保障法律体系中的单行法，也是抗灾救灾的基本法。

《中华人民共和国抗灾救灾法》作为目的非常明确的社会性立法，其宗旨将是对“灾前 灾中灾后”的管理，整部法律应始终凸显以人为本，救灾更重防灾，救灾职能要从灾后向灾 前、灾中延伸，要体现一些基本的原则。如重预防，重保障灾民基本生存权利，重公正平等 ，重社会稳定等。

《中华人民共和国抗灾救灾法》应包括的内容十分丰富，至少应包括基本界定、抗灾救 灾主体和客体、抗灾救灾的责任和权力、过程、费用管理、奖惩等基本内容。特别是要通过 立法，对抗灾救灾工作中的指挥体制、各部门的职责、灾情预测预报、人员抢救及救助等方 面做出具体的规定，使抗灾救灾有法可依，有章可循，进一步提高我国抗灾救灾的水平［3］。

3 提高抗灾救灾制度建设的科学化程度

3.1 建立和完善抗灾救灾预案制度

“凡事预则立，不预则废”。没有科学预测基础上的决策和精心规划，灾害的发生必将 会带来更严重的后果。所以，在整个抗灾救灾过程特别是防灾、减灾的过程中，预案制度能 起到非常重要的作用。首先，在灾害发生之前，预案不仅使参与抗灾救灾活动的决策者、组 织者和执行者能对有关情况比较熟悉，从而心中有数。而且使各种救灾措施都能按照预案有 步骤、有针对性地甚至提前应对。其次，预案为参与抗灾救灾活动的决策者、组织者和执行 者提供了具有法规效用的操作性规则和依据，从而提高工作的效率。再次，预案可以使各项 抗灾救灾工作逐步规范化、制度化、科学化，最大限度地减少损失。例如，本次抗击雨雪大 灾，湖北省就编制了恶劣气象条件下的事故预想和应急预案，对输电线路增加巡查密度，对 易覆盖冰区的输电设备展开特殊巡视。为解决车流积压问题，及时与湖南、河南建立协作机 制，每小时沟通一次信息。主动采取间断放行、分流车辆等配合措施。与此同时，全省上万 名交警全员上路，采取现场抢险、警车护送等多种形式，全力开展排堵保畅。与此同时，安 徽、江西、湖南、湖北、广西、广东等地粮食部门也采取加强货源组织调度，启动应急预案 等措施，确保重点灾区，特别是山区和边远地区粮油市场供应不断档不脱销。后来的实践证 明，这些决策预案经过实践的检验，是完全科学正确的，是完全及时和有效的。

抗灾救灾预案制度的建立，应做到统一领导，预案要层次分明、分工明确，具有科学有 效性、综合协调性，具有宏观要求和具体操作相结合的特点，还要做到重点突出。

3.2 建立快速准确的灾情评估制度

抗灾救灾是一项涉及面广、内容庞杂、协调性要求很高、时效性要求很强的系统工程， 因此必须建立快速准确的灾情评估制度，便于及时决策。首先，要建立运作准确高效的灾情 收集和管理信息系统，以便对灾害进行分析和研究；其次，要建立重大自然灾害的历史灾情 数据库和背景数据库，以判明不同区域对特定灾害的响应程度和成灾规律；再次，要建立灾 害的专家评估制度。主要是进行重大自然灾害趋势预测和灾情会商，赴灾区进行现场评估等 工作。

3.3 尝试建立抗灾救灾基金管理制度

各级政府历来重视对救灾款物的使用和管理，但在实际的抗灾救灾工作中，救灾款物的 管理和使用仍然出现这样那样的问题，凸显出管理制度上的缺陷。我们可参照发达国家的经 验，尝试建立抗灾救灾基金管理制度。这种制度是指从中央到地方的各级政府都设立抗灾救 灾基金，基金的来源渠道包括各级财政投入的资金、国内外的捐助等。抗灾救灾基金设专户 管理，专款专用，封闭运行，由民政部门负责分配使用，财政等部门监督，有灾时使用，无 灾时少用，结转使用。这种管理制度的好处一是可使资金有一个稳定的、可靠的来源渠道， 增强抗灾救灾工作的主动性和计划性；二是大大缩短抗灾救灾资金的发放周期和时间；三是 确保专款专用，保障资金安全；四是加强了对资金的监督。

3.4 建立和完善抗灾救灾物资储备制度

我国幅员辽阔，人口众多，各个地区自然条件大不相同，灾害发生的规模和频率都有较 大差别。因此，要建立和完善抗灾救灾物资储备制度。这种制度的好处一是物资储备可以在 最短的时间内运送到灾区第一线；二是可以运转有序、避免混乱；三是可以提高物资的使用 效率；四是可以降低抗灾救灾的成本。所以，我们应该结合我国自然灾害发生的地点和区域 特征，科学规划，合理调整布局，在全国各个省（自治区、直辖市）都至少建立一个中央级 的救灾物资储备点，丰富储备物资的种类。当然，救灾物资储备切忌平均分配，容易发生灾 害的地方物资储备应该多些，反之则可少些。

3.5 建立完善的社会捐助制度

社会捐助是抗灾救灾款物来源的一个主渠道，要逐步建立一个“捐助活动经常化、募集 主体民间化、参与捐助自主化”的完善的社会捐助制度，并逐步完善管理体制和运行机制， 特别是要抓紧制定社会捐助的各项管理制度，包括捐助统计制度、公示制度、表彰奖励制度 以及各种优惠政策。要做到账目清楚、手续完备、制度健全，并向社会公布，接受监督。

3.6 建立健全抗灾救灾款物使用的监督机制

首先，建立健全抗灾救灾款物使用的监督机制是确保抗灾救灾款物 专款专物专用，防止违法犯罪的重要保证，所以要建立抗灾救灾款物使用的公示制度，为社 会监督提供方便；其次，要整合各部门的力量，建立法律监督、审计监督、监察监督、舆论 监督、公众监督等一体化的监督机制；再次要保持监督的经常性，确保抗灾救灾监督制度化 、经常化；第四，要将监督贯穿于抗灾救灾款物使用的全过程，避免“暗箱操作”。

3.7 建立健全抗灾救灾的责任追究制度

“权力应成为一种负担。”［4］“只有建立起以权责对等为原则的官员问责制 ，才能实现政府权力与责任的均衡性与一致性，才能使官员树立起依法行政的责任意识”［5］。然而，我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律，从我国目前对政府责 任及追究方面的法律情况来看，主要分散在一些相关法律当中，包括行政诉讼法、行政复议 法、国家赔偿法、行政许可法等［6］。而且对一些责任事故的追究大多数依据的是 党的条例、行政法规和部门规章以及地方政府规章，这些规定不仅存在着法律位阶低、问责 标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面 都不尽相同，缺乏统一性和科学性。再加上一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照 抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，在实践中难以操作，流于形式。由于缺乏统 一的法律依据和具体的问责标准，问责制在一些地方和部门容易成为一种摆设［7］ 。因此，迫切需要制定一部比较完整的规定政府责任和追究办法的诸如《行政问责法》之类 的专门法律。因为“宪法和法律必须对何种官员负何责任，谁来问责，何人依何种程序判定 官员失责都给予明确的规定。没有明确责任体系的问责制度只会成为一种摆设，为权力斗争 和铲除异己增加了新工具。”［8］

第二，要加强问责的制度化建设。制度主义认为：“制度是为约束在谋求财富或本人效 用最大化行为而制定的一套规章，依循程序和伦理道德行为准则。”［9］“制度是 一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为了确定人们的相互关系而人为设计的一些制约 ［10］”。首先而且最重要的是抗灾救灾决策的问责制度，因为决策是领导最主要的 工 作。它包括决策的专家咨询制度、决策的听证、论证制度和公示制度、决策的执行跟踪制度 、决策效果的评价制度和审计制度以及决策问责的各项基础制度。其次是规范问责的其他各 项制度。诸如问责的程序制度、问责的动力制度、问责的主体制度、问责的范围制度、问责 的形式与方式、问责的执行和赔偿制度等。这些制度必须具有很好的操作性和相互的关联性 ，既能够单独起作用，又能够构成一个有机交错的系统化网络，做到权责统一、依法有序、 民主公开和客观公正。

4 借鉴发达国家经验，将抗灾救灾的重点转向减灾特别是预防灾害

我国迄今没有综合防灾减灾管理机构，尚无一个完备的综合防灾减灾管理体系。建议由政 府及民防、公安、消防、军队、信息、气象、地震、防汛、交通等各职能部门共同组 建中国防灾减灾――危机管理――国家安全体系，逐步把“综合防灾减灾管理体制”上升到 “危机综合管理体制”。同时，依靠科学技术，加强对灾害应急管理体系的建设，把防灾救 灾工作纳入到社区建设之中，建立一支拥有现代化设备救灾抢险抢修队，进行及时可靠的灾 害评估，加强灾后恢复生产能力建设，灾害事故实行分级管理，建立中央和本地区的救灾物 资储存、调拨和紧急配送系统，有计划地开展我国的国土整治工作，全面提高我国的抗灾能 力。

目前，发达国家在抗灾救灾过程中，重点已经由抗灾救灾转向预防灾害。他们往往在灾 害造成损失之前就有能力进行有效的干预、处理和预防，从而达到了抗灾救灾的根本目的。 而在我国的抗灾救灾实践中，长期以来实际上存在着“头痛医头、脚痛医脚”的现象。所以 ，我们应借鉴发达国家经验，将抗灾救灾的重点转向预防灾害。因为，做好了防灾减灾工作 ，可以大大减轻对抗灾救灾工作造成的损失和压力。

一是要加大对自然灾害发生规律的研究，预报其发生的时间、地点和强度，以提前采取 适当的减灾措施预防和减轻自然灾害造成的损失；二是合理兴建防灾减灾工程，抵御自然灾 害的侵袭；三是切实树立全面、协调、可持续发展的科学发展观，统筹人与自然和谐发展， 减少自然灾害的发生。这就要求我们在发展经济的过程中，要尽可能避免和减少对环境、资 源的破坏，将保护和利用有机结合起来；要通过科学技术的进一步发展，加速开发替代性资 源，加速开发有利于环境和资源保护的新的生产和生活方式；要促进人与自然的和谐，实现 经济发展与人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展和 可持续发展的道路，最大限度地减少自然灾害发生的频率。

5 加强抗灾救灾的理论研究，为抗灾救灾的实践提供科学的理论指导

目前，我们国家对抗灾救灾理论的研究存在着两个明显的不足：一是学术性地研究某一 具体灾害的很多，综合系统考察抗灾救灾活动的研究不足；对抗灾救灾经验总结的很多， 从 新角度考察抗灾救灾制度的研究不足。也就是说，我们研究的主要着眼点和分析角度始终未 能突破传统抗灾救灾体制的框架，没有形成适合我国国情的、适应社会主义市场经济体制需 要的抗灾救灾理论体系，特别是在宏观战略管理、管理方法的与时俱进上没有跟上时代的步 伐。尤其不能适应不断变化的社会环境、不断发展的新技术。更多的成果是事后的经验总结 ，或者从原有体制的角度论述抗灾救灾存在的问题。二是在许多关键问题上还存在着一些模 糊的认识，未能达成共识。甚至于抗灾救灾的一些基本的概念界定、目标设计、战略部署等 都存在着争论。比如，有的人对抗灾救灾的理解和认识往往是从抗灾和救灾的关系角度去阐 述，也有的人干脆把抗灾救灾简单地理解为准备物资等等。而这些争论和思想分歧不可避免 地影响着我们的政策研究部门和政策制定部门对抗灾救灾战略的整体设计，从而也间接地影 响着我们正在实践中的抗灾救灾活动，甚至给抗灾救灾带来了理论指导上的阻力。所以，我 们的理论研究应该在原有基础上进行突破、超越和创新，要抓紧组织专门力量，对抗灾救灾 的规律进行重点研究，取得一批具有指导意义的理论成果，努力构建完整的、系统的适合中 国国情的抗灾救灾理论体系，为抗灾救灾的实践提供正确和明确的理论支持。同时也要在实 践探索的基础上加强理论研究，真正实现理论指导实践前进、实践又推动理论进步的良性互 动的发展态势。

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