民主立法:遵循民意 不惧麻烦

什么是民主立法？

近些年来，在各级人大的立法活动中，“民主立法”逐渐成为最重要的关键词之一。从你的立法工作实践来看，应该如何理解民主立法。

■长期以来，有一种认识，认为民主立法就是立法过程中多听群众意见，如召开座谈会、法规草案公开征求意见等等。而我们经过多年的立法实践，逐渐认识到，民主立法不仅要在立法过程中充分听取群众意见，更为重要的是要在立法过程中充分体现人民的意志。

那么，怎样才能使立法充分体现人民意志？

■第一，坚持立法为民的目标。具体来说要把握两点：其一，法为民所谋。就是在立法选题、制度设计和规范设定时，真正想为民所想，急为民所急。其二，法为民所用。所立之法，要能解决问题，要管用，同时，还要求条文简洁明了，人民群众能看得懂、用得上。

第二，扩大人民群众的有序参与。立法机关要制定一些刚性的制度。一是公开制度。所有立法活动都要向社会公开，切实保证人民群众的知情权。二是参与制度。建立健全立法论证、听证、评估机制，切实保证每一次立法都能广泛征求社会各方面尤其是基层群众的意见和建议。三是意见处理反馈制度。要建立健全立法参与的反馈和评估制度，对于征集的公众意见和建议要有科学、客观的评估和处理标准，对采纳的公众意见和建议应当作出必要的反馈。

此外，还要发挥好立法机关利益表达的作用。要完善人大代表参与立法的工作机制，体现人大常委会在立法中的主导作用。从立法实践看，有不少常委会组成人员不重视立法工作，不认真研究法规草案，不深入开展调研，在审议时不发言，往往起不到人民群众利益表达的作用。

敬畏民意，慎重取舍

对《条例》修订草案征求而来的意见，你们是如何处理的？

■为了保证对征求到的意见都认真研究，在法制委和法工委环节设了三关：一是处室把关。处室负责人和责任人针对每一条意见进行分析研究，并拟定研究意见。二是法工委把关。处室把征求意见研究情况向分管领导逐条汇报，分管领导通过后，法工委召开会议逐条研究。三是法制委员会把关。法工委结合条例草案的修改情况向法制委员会汇报意见采纳情况，法制委员会也是逐条审议。对群众反映比较集中的意见的采纳情况还要向主任会议甚至常委会报告。通过这些关口，对《条例》修订草案征求到的意见不能说都得到了正确的处理，但可以肯定地说都得到了足够的重视和认真的研究。

为了发挥征集来的意见的使用效力，我们将听证会意见整理并形成听证报告提交常委会会议，将立法咨询委员会的论证报告提交常委会会议，还将征求的意见和建议整理后在会前送常委会组成人员参阅。

不怕麻烦、不怕矛盾

通过这次《条例》的立法实践，你们的体会是什么？

■最深的体会是，不怕麻烦。民主立法是件好事，但又确是件麻烦的事。一是听取意见麻烦。张三的意见要听，李四的意见也要听；领导的意见要听，群众的意见也要听；和颜悦色的意见要听，出口伤人的意见也要听；有道理的要听，没道理的也要听；修改法规的意见要听，物业管理纠纷上访的意见也要听。法工委热线电话公布后，电话、上访不断，有一段时间3个工作人员都忙不过来。二是讨论问题麻烦。有许多问题公说公有理，婆说婆有理，有时会议现场就要人大马上给个说法，其实这是很难的事情。三是修改法规麻烦。由于立法公开，特别是要公开法制委的修改稿，因此，每一条款的修改都可能招致不同的意见，为了充分反映各方意见，有些条款反复进行了多次修改。

有那么多的“麻烦”，你们是怎么应对的呢？

■坚持三个耐心：一是听取意见耐心。不管是谁的意见，不管是什么意见，不管以什么态度和方式提意见都耐心听取、认真记录。二是讨论问题耐心。怕麻烦的做法是不讨论或少讨论，不怕麻烦的做法是有利于立法工作人员和群众深化认识的问题要深入讨论，价值不大的问题要耐心解释或做好引导工作，要动之以情、晓之以理。三是修改法规要耐心。修改法规的过程实际上是个方案选择的过程，一遍遍修改的过程其实就是否定之否定，不断接近更完美境界的过程。整个法规草案修改达10稿之多，有些条款修改达十几遍之多。

有人讲，立法就是利益格局的调整，必然会带来诸多的矛盾和问题。

■就是要不怕矛盾。每个法规的立法过程中都会遇到矛盾，但像物业管理这类与市民利益密切相关的法规立法过程中面临的矛盾之多却是出乎预料的。各类主体之间的矛盾，可谓五花八门，不胜枚举。对这些矛盾是绕着走，还是迎着上？这是对立法人立法智慧和立法勇气的考验。如群租问题。一部分业主坚决要求杜绝群租，但也有一些业主，特别是新杭州人认为，群租节省了新杭州人的生活成本，有利于他们创业，不宜一刀切，要疏不要堵。有关部门认为，群租现象有两面性，一方面影响了小区环境和原居民的生活，另一方面也减轻了年轻人和外来务工人员的生活成本。对这样的问题，市人大常委会经过深入调查研究后，一方面建议另行制定专门规定规范群租行为。另一方面在修改稿中规定：“业主可以在临时管理规约、管理规约或者业主大会议事规则中规定物业管理区域内单套住房出租的人数限制及人均面积标准。”

我们知道，《条例》在修订过程中遭遇了不少的批评，对某些条款，民众提出了不少疑义。听到一般的批评或许可以接受，但是听到带有质问、威胁、恐吓的批评应该怎样面对呢？

■批评实际上也是一种提意见的方式，只不过在提意见过程中带有否定的倾向。在立法之初，就有人对《条例》修订草案提出的批评十分尖锐，甚至用指责的、威胁的语言要求有关部门按照他们的意见作出修改。面对这种情况，市人大常委会有关部门的态度是，不能因为他们批评得尖锐就对他们有成见，对他们的意见不加理会；但也不能因为他们批评得尖锐而轻易采纳他们的意见，正确的态度就是不在乎批评，而在乎批评的价值。

怎么让批评成为有价值的意见呢？

■有关部门采取的做法：一是召开听证会时，在他们报名的条件下安排他们参加听证会，让他们充分发表意见；二是组织工作人员重点研究他们的意见，因为这些人大多涉及物业纠纷，对相关法律法规相当熟悉，虽然语言有些尖锐，但也不能说一点道理没有；三是选取一些有代表性的批评意见，专赴批评人的物业管理区，对他们的批评和意见与他们反映的物业纠纷进行调查研究。虽然，最终这些批评者的意见并没有被完全采纳，但是这些批评深化了有关部门对一些问题的认识。当然，更重要的是，不怕批评的做法实践了市人大常委会民主立法的理念，使立法中的民主精神得到了更生动的体现。