浅析我国行政性垄断的成因及其合理化规制建议

摘要：本文根据我国传统的历史文化、现行的体制以及立法规范对行政性垄断的成因及其危害进行分析，并在此基础上提出合理化的规制建议。

关键词：行政性垄断；地区性垄断；市场经济体制；规制

当前我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。市场经济主要依靠竞争来实现社会资源的优化配置，而垄断与竞争相伴相生，是竞争发展的必然产物。但是在现实生活中，有相当一部分垄断是通过行政权力的行使来达到排除和限制合法竞争，保护行业发展和地区经济发展的效果，这种基于行业保护和地方政府保护而形成的垄断就是行政性垄断。

行政性垄断是指行政机关和法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织滥用行政权力，排除、限制竞争的行为。行政性垄断包括行业性垄断和地区性垄断，本文仅就地区性垄断进行阐释。

一、行政性垄断的成因

我国的行政性垄断的形成与传统的历史文化、现行的体制以及立法规范等因素密切相关，本文从以下几个角度进行分析：

（一）官商不分的历史传统是行政性垄断产生的历史文化根源

中国在几千年的封建历史发展过程中实行的都是高度集权的君主专制制度，皇权至上的思想深入老百姓的骨髓。“普天之下莫非王土”，人们无论是开垦还是经商都要受制于官府，甚至一些官府机构直接从事商业活动，利用权力强买强卖，逐渐形成了一种官商不分的历史传统，对我国的体制和文化产生了深远的影响，[1]甚至在我国的社会主义市场经济体制中也有所体现，例如目前我国某些地方政府利用行政权力干涉市场合法竞争，为地方企业“保驾护航”，实行地方保护主义，这些都是官商不分的历史传统的残留。

（二）体制冲突是行政性垄断产生和发展的根本原因

我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨期，新旧体制转轨尚未结束，在许多领域仍然遗留着计划经济的烙印。因此我国现行的财政管理体制与干部任命体制无法一下子适应市场经济的发展，反而为行政性垄断的产生与发展提供了肥沃土壤。

1.在我国目前实行的分税制财政管理体制下，中央政府与地方政府财政分离，地方政府需要承担本辖区内政权运转以及各项事业发展的支出，这就给地方政府带来了挑战。为了自身利益，地方政府直接运用行政权力采取行政性垄断行为来限制、排斥市场竞争，为本地企业设置保护伞，形成强势的地方保护主义。

2.我国现行的干部考核制度以“经济指标”作为主要的参考标准对官员进行考核评价，过分强调“为官一任，造富一方”，将官员的政绩与当地的经济发展状况相联系。许多官员好大喜功、急功近利，为了个人升迁不顾市场经济发展规律，直接运用行政权力限制市场竞争，阻碍了市场经济体制的发展，也滋生了社会腐败现象和不正之风。

（三）法制不健全是行政性垄断产生和发展的重要原因

我国是一个没有反垄断传统并鲜有反垄断执法经验的国家。[2]直至2008年我国才颁布施行了第一部专门的反垄断法。由于立法起步比较晚，尚未形成完整的法律制度体系，而且在目前体制中司法部门的财政供给由地方财政拨付，因此在执法过程中难免受到地方政府暗示施压，导致“执法不严”的现象出现，使得行政性垄断行为缺乏应有的司法监督，大行其道。

二、行政性垄断的弊害

行政性垄断泛滥必然导致统一的全国市场被人为地割裂开来，地方政府在各自管辖区域内实行地方保护主义，以行政权力压制正常的市场竞争，干预市场机制进行合理资源配置。在这种情况下，经营者无法展开公平竞争，消费者丧失了选择更优质商品和服务的机会与自由，损害了消费者权益。被保护企业也只是短期内规避了市场竞争压力，长期如此，企业安于现状，不思创新，将会丧失活力失去竞争能力，一旦失去地方政府保护结果可想而知。除此之外，在行政机关滥用行政权力实施行政性垄断行为非法限制市场竞争的同时，部分官员还会借此谋取个人私利，、权钱交易不可避免，因此行政性垄断为滋生腐败提供了便利条件。[1]

三、对我国行政性垄断规制的建议

1.加强对抽象行政行为的规制

行政性垄断行为往往表现为抽象行政行为，行政机关在形式合法、程序正当的前提下出台某些限制、排除市场竞争的规章制度，从而导致对行政权力的滥用。对于这种抽象行政性垄断行为，需要加强监督，完善行政诉讼法的有关规定，赋予地方政府的抽象行政行为具有可诉性，为受到行政性垄断侵害的诚实经营者提供更加广泛的救济途径。[3]

2.转变政府职能，加强宏观调控

在市场经济体制下，政府应当逐步退出微观经济领域，确立企业真正的市场主体地位，让企业进入市场参与竞争；政府要着眼于高处，加强对市场经济的宏观调控，消除地方保护主义残留，尽可能地缓解地区间的发展不平衡，促进市场经济发展。

3.完善《反垄断法》及相关法律的规定

由于我国《反垄断法》实施不久，对行政性垄断的反垄断调控目前尚属初期阶段，在规制行政性垄断行为方面存在不足，我们应不断完善相关法律法规，加强对行政性垄断的规制。例如增加规定行政性垄断的兜底条款来弥补现行法律规定的不足；或在条件允许的情况下设立独立的反垄断执法局，由其完成行政性垄断执法任务，有效制止行政性垄断行为。

4.完善我国行政性垄断损害赔偿责任的设置

行政主体滥用行政权力实施行政性垄断行为是一种行政违法行为，可能侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，针对行政主体的违法行为，国家应当承担行政性垄断损害赔偿责任。鉴于我国尚未出台关于行政性垄断损害赔偿的有关规定，可参照国家赔偿法的一般规定并结合行政性垄断的特殊性，制定出行政性垄断损害赔偿责任的相关规定，使行政性垄断损害赔偿责任有法可依。[3]

四、结论

行政性垄断以行政权力为后盾，较之于其他的垄断具有更严重的社会危害性。它的形成是多方作用的结果，我们需要综合法律、政治和经济手段对行政性垄断进行更加强有力、更加有效的约束和规制，保障社会主义市场经济体制的建立。（作者单位：兰州大学法学院）

参考文献：

[1]季晓南.中国反垄断法研究[M].北京：人民法院出版社，2001：430-437

[2]时建中.反垄断法：法典释评与学理探源[M].北京：中国人民大学出版社，2008：2.

[3]刘婷婷.论我国反垄断法对行政性垄断的规制[D].上海：华东政法大学，2009.