用市场经济的思维调控落后产能

2011年是“十二五”的开局之年。加快产业结构调整仍然是我国转变经济发展方式的主要内容。当前我国产业结构调整面临劳动力供给和劳动密集型产业转型之间的结构性矛盾突出、淘汰落后产能的难度加大、战略性新兴产业发展模式还需要探索和创新、第三产业发展滞后等问题，需要高度重视。

一、新情况和突出问题

1、劳动力供给和劳动密集型产业转型之间的结构性矛盾突出

近年来，东部沿海地区出现“民工荒”，2011年春节过后，“民工荒”问题在全国各地蔓延：沿海地区大量的工厂因为缺少工人而无法正常开工；中西部地区的许多加工企业，也因为工人不够而难以完成订单生产，许多新建企业难以招满工人。

根据调研，“民工荒”的原因除了我国经济回升向好从而企业用工需求增加，以及中西部地区就业机会增长较快而吸引了一大批劳动力就地就近就业（毕竟经济发展对劳动力需求旺盛在前些年也存在，但并没有形成如此严重的“民工荒”问题），更重要的是，随着人们总体收入水平的提高，一些企业薪酬待遇、劳动环境、用工方式与劳动者的就业愿望、收入预期和职业发展预期不太适应，从而许多劳动者宁愿选择暂时失业或不就业。

“民工荒”问题反映了我国当前劳动力供给和劳动密集型产业（企业）之间出现了结构型矛盾：一方面是“民工荒”凸显了企业升级滞后，不能满足民工提高工资的要求，另一方面则将倒逼企业转变发展方式，但企业转变方式在目前我国农村剩余劳动力素质普遍较低的情况下将导致更多的人难以就业。劳动密集型企业大多数是微利的加工型企业，在能源、原材料价格上涨和人民币升值的压力下，提高劳动者收入意味着企业生存更加困难。但是，劳动密集型产业（企业）向技术含量高的产业（企业）转型升级需要更多的高素质劳动力，而多数农村剩余劳动力并不适应技术含量高的产业和企业，普通农村剩余劳动力难以找到合适的工作。

2、淘汰落后产能的难度加大

自从2006年中央出台淘汰落后产能政策至今，实施效果一直不太明显，2010年力度稍大，其中不乏行政性因素，如国家部门的行政力量、一些地方政府为完成“十一五”节能减排所采取的行政性措施。2011年淘汰落后产能的难度将比2010年有所加大。体现在以下方面：

第一，落后产能的隐蔽性更大。一是许多的落后产能并没有进入国家公布的淘汰名单。2010年以前，淘汰的落后产能很大程度是在国家颁布一些行业的企业。2010年，地方政府为了完成国家“十一五”节能减排指标任务，对一些高耗能高污染的企业采取了暂时性关闭措施。它们属于比较明显的高耗能高污染的企业，经过2010年的强力淘汰，基本上已经关停并转。现在有些行业的产能如果从环保、技术等指标看，也是属于落后的，但并没有进入国家公布的淘汰名单。如果这些企业发展状况又好，能够给地方带来高税收和就业，地方政府可能不会强令淘汰和重组。二是许多企业中先进产能和落后产能并存，对落后产能甄别的难度大。

第二，反弹压力增大。2010年淘汰落后产能任务的完成，一方面是得力于中央政府的强力推行，另一方面则是地方政府为完成国家“十一五”节能减排任务而使得许多企业暂时关闭或者停止生产。实际上，由于涉及到人员就业、地方经济增长和财政收入增长等问题，一些地方政府淘汰落后产能的意愿不强。2011年是“十二五”开局之年，“十二五”节能减排的期限还长，地方政府为了加快经济发展，往往会让这些企业重新开张。反弹压力还来自于地方政府对于国家规定的“严格限制产能投资，新建产能投资以淘汰落后产能为前提”政策存在抵触。由于一些先进的新增项目在国家控制产能过剩政策的调控下也难以上马，地方政府为了发展经济，就会对落后产能的执行采取不合作态度。

淘汰落后产能的难度加大，其背后是体制机制和政策措施没有完善配套，是用计划经济的思想而不是市场经济的思想进行调控。很大程度上延续了以往产业政策中计划经济色彩浓厚的传统，在制定和实施过程中表现出直接干预市场、以政府选择替代市场机制与限制竞争的管制性特征。

3、节能减排形势严峻

因为落后产能的存在和高耗能产业的快速增长，节能减排形势严峻。2011年1~2月，重工业和轻工业增速差距并不大，重工业增速为14.4%，比轻工业增速13.3%仅高了1.1个百分点。但在工业用电方面，重工业用电增速明显高于轻工业。轻工业用电860亿千瓦时，增长6%;重工业用电4123亿千瓦时，增长12.5%。其中，五大高耗能行业用电量同比增长9.7%，占制造业用电量比重61.8%（与去年同期基本持平）。历年的数据显示，每年年初因为春节使得消费品需求旺盛而拉动轻工业较快增长，而重化产品需求较弱使得重化工业增速放缓，但从3月份开始，重工业开始进入快速增长期，重工业用电增速高于轻工业的态势更加明显。

4、战略性新兴产业发展模式还需要探索和创新

当前，我国战略性新兴产业发展还存在许多问题，需要探索发展新模式：

第一，核心关键技术掌握少，大规模扩张容易导致粗放式发展。目前我国的关键核心技术和装备主要依赖进口。如风电装机容量位居全球第二位，但主流机型以引进国外技术为主，轴承、变流器、变桨器、控制器、叶片设计基本依赖国外；太阳能电池生产占世界的2/3，但专用设备和材料基本依靠进口。

第二，区域发展存在无序、同构问题。目前各地都在“抢先发展、先行先试”，投资冲动强烈，可能引局雷同，重复建设和产能过剩的问题。例如，目前许多地方都在规划发展太阳能电池及组件，一半以上地区选择发展新能源汽车。而且许多地方的所谓战略性新兴企业实际上是将许多原本的普通企业包装而成，是“新瓶装旧酒”。

第三，发展的政策、体制机制环境不完善。主要包括科技和经济结合还不太紧密，科技成果转化率低；协调和决策机制不完善，发展政策没有形成合力；市场准入、知识产权管理、价格形成机制等不完善；市场环境不完善，包括市场培育不够、推广应用的基础设施不健全、相关技术标准制定滞后、市场竞争秩序不规范等；投融资体系不健全，投入分散，财税政策支持不够，等等。

5、第三产业发展滞后问题仍然存在

随着国家服务业综合改革试点的有序推进，以及个人所得税制度改革的推进、城镇化政策的调整等，以及新型服务业态的快速发展，我国服务业将以略快于国内生产总值的速度增长。2011年，以下问题值得重视：

第一，城乡居民服务消费增长缓慢。2010年，我国城镇居民人均可支配收入同比实际增长7.8%，比上一年降低了2.0个百分点，是“十一五”时期增速最低的一年。受收入增长、食品价格上涨等多种因素的影响，居民家庭服务消费支出增长缓慢。2011年1~2月，全社会消费品零售总额增幅比上一年同期下降了2.1个百分点，且居民消费支出仍主要集中在实物消费，服务消费增长态势没有根本改变。以住房金融、入境旅游和房地产为例。1~2月，全国个人住房抵押贷款增速（11.3%）比上一年同期下降了41.3%；入境旅游人数同比增幅比上一年下降了0.2个百分点，入境旅游收入增幅比上一年下降了5.02个百分点；商品房销售面积比上一年同期增幅下降了24.4个百分点。

第二，金融业、服务外包面临严峻挑战。进入2011年，为了控制通货膨胀，人民银行3次上调存款准备金率，1次提高银行存贷款基准利率，银根紧缩的趋势明显加强，制约商业银行存贷款业务收入大幅增长。国际金融危机对我国金融业的冲击将进一步显现，商业银行自我投资和发展能力受到影响，中间服务收入增长放缓。服务外包则面临来自日本地震的严峻考验。日本是我国软件和信息服务外包主要目的地国家，占我国市场的60%~70%。受地震及其引发的一系列经济、贸易、市场、汇率变化的影响，将对我国服务外包形成巨大冲击。

第三，服务业投资增幅继续回落，发展后劲不足。2010年以来，我国第三产业投资呈现逐月下降的态势。2011年1~2月，同比增长25.6%，与上年同期相比下降了5.3个百分点，与第二产业提高了3.7个百分点相比，增长回落特征较为明显。受“扩内需”经济刺激政策效应递减等一系列因素的影响，预计全年服务业投资高速增长的态势难以再现。

二、政策建议

1、总结“十大产业调整振兴规划”的经验教训，坚持节能减排和淘汰落后产能不动摇

为应对国际金融危机而先后出台的十大产业调整和振兴三年规划，在保增长方面作用显著，但在调结构方面并未达到预期目标，甚至还出现了“逆向调整”的苗头，大量的落后产能在保增长的导向下死灰复燃。国际金融危机期间本来是我国淘汰落后产能，产业结构调整的最好时机。但国内为了保增长，制定了一系列扩大内需（主要是投资需求）政策，促进了国内需求短期内快速上升，从而弥补了外需萎缩带来的需求缺口。这种做法一定程度是变相救济方式，让一部分本来应该破产、关闭的企业继续维持低水平发展。

2011年在房地产业加强调控、通货膨胀、生产要素成本上升情况下我国经济增速将有所放缓。要抓住经济放缓的机遇，继续把淘汰落后产能作为国家“十二五”时期产业发展和结构调整升级的重要工作内容。要摆脱计划经济的、行政的方式，通过制定严格的环保和技术标准，不断完善淘汰落后产能、兼并重组的机制和配套政策。

2、不断完善战略性新兴产业政策，鼓励创新发展模式

选择具有引领带动作用并且能够实现突破的若干重点方向，加快突破制约其发展的关键技术、核心技术和系统集成技术。充分利用好国家重大科技专项，重点支持带动性强的重大科技成果的转化项目，在加快成果转化和产业化中催生新兴产业利用全球创新要素和资源，并把本土企业拥有自主知识产权作为战略的导向和主要目标。

放宽准入门槛，简化审批程序，为各种资本有序进入和产业健康发展提供制度保障。强化知识产权保护，完善战略性新兴产业相关的技术标准，切实保障创新者权益。

综合运用产业、税收、财政、金融等手段，促进资金、技术、人才等生产要素向战略性新兴产业集聚，充分发挥价格机制、竞争机制的激励功能，有效促进技术创新和资源优化配置。

3、不断完善加快服务业发展的各项体制和政策

有序推进有利于居民收入增长的分配体制改革，加快推进个人所得税制度改革，继续推行带薪休假制度，完善服务消费的基础设施，积极为服务消费增长创造条件。

加快推进服务业综合改革试点工作，破除制约服务业发展的体制机制障碍和政策限制，稳步推进物流业、金融业对外开放，积极引导民间资本投向服务业领域，拓展服务业投资来源。

尽快贯彻落实文化、旅游、出版、电影等产业发展政策，培育服务业增长的结构支撑点。

进一步提升我国旅游、运输、建筑等优势产业素质，拓展商务、中药等特色产品国际市场，加强国际交流与合作，扩大服务产品出口。

4、妥善处理推进劳动密集型产业转型升级和劳动力就业的关系

一方面，加强《劳动合同法》的监督执行力度，提高职工的工资等各项待遇，对不执行《劳动合同法》的企业加强严惩力度，鼓励劳动密集型企业通过提高技术水平和生产效率来化解因为劳动力成本上升带来的困难；同时，通过市场竞争淘汰一批不合格的劳动密集型企业。另一方面，不断提高农村剩余劳动力的技能素质，主要是围绕市场需求开展订单培训和定向培训，围绕产业结构调整和企业技术改造开展职业技能培训。