财产保全的“低碳”路径

摘要:近年来,由于执行难问题突出,很多当事人都选择财产保全。财产保全的行使也确实对被保全人起到制约和威慑作用,不仅为以后裁判的执行提供了基础和前提,甚至使一部分被保全人在财产有效保全下自动履行。财产保全的功效让当事人选择财产保这一制度。

关键词:财产保全 “低碳”路径 人民法院

作者简介:钱让发、王晓,杭州市西湖区人民法院。

中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)10-073-02

一、财产保全的含义和一些数据

财产保全,是指人民法院在诉讼开始后,或者诉讼开始前,为保证日后给付判决的顺利执行,而对当事人争议的财产或者与本案有关的财产所依法采取的名义上强制性保护措施的总称。财产保全因当事人提起的时间段不同分为诉讼保全和诉前保全,不论是诉讼保全还是诉前保全,其目的指向是共同的,就是保证有给付内容的生效裁判文书能顺利地执行。通过有效的执行扞卫人民法院生效裁判的权威性,严肃性,切实保护胜诉一方当事人的合法权益。

以杭州市西湖区法院为例

从以上数据可以看出,保全案件的增速比甚至超过受理的民事案件。以西湖区人民法院保全案件为例,在有效的财产保全案件中90%甚至以上的案件均以调解、撤诉结案,在有效保全的案件中进入执行程序不到1%。正因为如此,大凡涉及给付财产的案件能保全当事人都不放弃权利,不问标的大小,不问是否必要都申请保全。特别是《诉讼收费办法》颁布以后,保全费用大大降低,保全费最高收费限定为5000元,当事人以最小的付出获得最大的收益能保全的都申请保全。法官基于易于审理,易于执行的目的,也注重于财产保全。在分析财产保全的有效性,成功性,威慑性的同时,财产保全的无序性,随意性,和浪费现象也亟待引起重视。不必要的财产保全不仅仅是浪费人力、物力、财力和审判资源、而且是隐藏在背后的社会不公。举个例子,一个几百万元甚至上千万元的案件,进行财产保全,可能需要出差外市、外省,差旅费有可能上万元,而当事人只需支付5000元。案件可能还需要续封了,双重费用的支出更是个不小的数目。巨大的开支和浪费违背了社会“低碳”生活的规则。财产保全也是社会生活的一个小小的方面,财产保全也需要"低碳"路径,这就需要限制改进那些不"低碳"的行为方式。

二、分析造成财产保全非“低碳”的原因

(一)财产保全受理条件的模糊性,导致了财产保全受理的随意性,加大了财产保全的社会成本支出和工作压力

《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称“民诉法”)第九十二条规定:人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因,使判决不能执行或者难以执行的案件,可以根据对方当事人的申请,作出财产保全裁定。这是财产保全的条件,这个条件明确:“当事人一方的行为或其他原因”、“使判决不能执行或者难以执行”。这两个条件必须同时具备,前一个是原因,后一个是结果,重点是落实在结果上,这两个条件因没有具体的司法解释。各个法院有自由裁量权,没有统一标准。而作为财产保全的前置条件,也就形同虚设,财产保全得到许可非常容易,大多无需财产保全的案件都进行了财产保全。

(二)财产保全期限的法律规定的不合理性,导致了工作的被动性和资源的浪费

《民诉法》第九十三条第三款规定了诉前财产保全期限“申请人在人民法院采取保全措施后十五日内不的,人民法院应当解除财产保全。”但对于诉前财产保全后十五日内申请人向人民法院后,以及诉讼财产保全的期限《民诉法》未作明确规定。《关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见》第109条规定,诉讼中财产保全的裁定的效力一般应维持到生效的法律文书执行时止,但没有规定具体期限。1993年12月11日中国人民银行、最高人民法院、最高人民检察院、公安部银发(1993)356号“关于查询、冻结、扣划企业事业单位、机关、团体银行存款的通知”规定:冻结单位存款的期限不超过6个月。有特殊原因需要延长的,人民法院、人民检察院、公安机关应当在冻结期满前办理继续冻结手续。每次续冻期限最长不超过六个月。最高人民法院《关于查询冻结扣划证券交易结算资金有关问题的通知》第十二条规定:冻结证券的期限不得超过二年,冻结交易结算资金的期限不得超过六个月。需要延长冻结期限的,应当在冻结期满前办理续行冻结手续,每次续行冻期限不得超过前款规定的期限。但关于查封、扣押、冻结期限最明确的规定是最高人民法院法释(2004)15号“关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定”第二十九条:人民法院冻结被执行人的银行存款及其他资金的期限不得超过六个月,查封、扣押动产的期限不得超过一年,查封不动产、冻结其他财产权的期限不得超过二年。法律、司法解释另有规定的除外。申请执行人申请延长期限的,人民法院应当在查封、扣押、冻结期限届满前办理续行查封、扣押、冻结手续,续行期限不得超过前款规定期限的二分之一。这些规定目的是防止当事人滥用财产保全措施,实际上是给法院工作带来极大的不利和被动,首次查封、冻结期限截止后是人民法院依职权主动续查封还是需要当事人申请法律上没有规定。有些案件审理周期可能一年以上甚至更长,人民 法院需多次去银行或者财产登记机关,浪费很大。西湖区人民法院在2008年冻结二个案件中当事人的帐户,被冻结当事人银行户头分别在福建、广州,广州的案件在2010年5月审结,福建的案件到目前为止仍未审结,按照以上法律规定的续冻期限和手续来回福建、广州多化了一般案件三倍的费用和时间。

(三)金融管理体系和公司管理制度的不完善,加大了财产保全支出

由于经济发展、市场繁荣,金融机构及其分支机构遍布城乡及城市大街小巷。个人、单位、公司等开设多个银行帐号;信用卡、储值卡不计其数。再加上社会人员的流动频繁,公司业务拓展业务也只有在外地开多个帐号。法院为保全奔走在大小银行间,一天跑不了三家银行。被保全的个别企业有十几、二十几家甚至三十几家银行帐户,冻结这么多帐户需要大量的时间,投入大量的人力资源的劳动,同时投入了大量的能源。因为为了发展经济,鼓励公民参与到市场经济的体系中,搞活市场,国家对企业和公司的设立和经营及注销给与了非常大的政策倾斜和市场空间。所以,企业、公司的设立和注销的情况越来越多,公司合并和分立也往往是发生纠纷的原因。在法人组织变动的当口上,查找公司的财产变得比以往困难。金融机构管理体系没有多考虑到法律这个层面。导致了财产保全中公司难找,账户难找,即使原告提供的账户到保全时已经注销。不少企业和公司也消失,而资产则不知下落。落空的保全加大了财产保全费用的支出,加大了成本。

法院公正,高效率判决是“低碳”的路径。审理过程中也需要“低碳”,财产保全也可以走“低碳路径”,既做好法律规定的财产保全,也能以最小的投入获得最大的成效。如何走好财产保全的“低碳路径”,文章从下面几个方面进行分析。

三、如何走好“低碳”路径

(一)把好财产保全受理关

当事人申请财产保全案件要严格按照法律规定的条件受理,必要时严把保全申请关,摒弃以保促调,以保促执的理念。《民诉法》第九十二条规定“可能因当事人一方行为或者其他原因,使判决不能执行或者难以执行﹒﹒﹒予以申请财产保全。”“行为”一般应理解为当事人主动的行为,如果当事人通过转移、转让、隐匿等主动行为使其财产消失或者难以寻找,使人民法院生效判决不能执行或者难以执行,有碍人民法院权威,才可受理财产保全申请。“其他原因”应理解为当事人对争议的财产放任不管,任凭风吹雨打而损毁,失去财产价值或置财产于无人看管的状态,任由消失。只有在出现以上两种情况下,使财产减少、消失,使人民法院生效判决“不能执行或者难以执行”,法院受理申请人的财产保全申请。法律规定并没有难以理解和错误。难的是怎样判定这样的情形、情况。一般凭借审判人员的经验,在有证据的情况下作出判断。

当审查人员认为没有必要或者不需要财产保全时,答复难以让申请人信服。在当事人再三请求下,最终大多审判人员因怕犯错,怕麻烦,怕担责任,就会放弃对财产保全申请的条件的严格审查,加上法律规定的模糊性,从而小标的,不是非要保全的案件也进行财产保全,对执行到位可能性很大的案件,例如被申请人是金融机构的案件也进行财产保全,这就是对财产保全权利的滥用。针对这种情况,建议设定几个标准。

1.设定财产保全的起保标的。对个人的财产保全的案件,可根据经济发展状态,以当地人均年收入为参考系数,比如杭州2009年城镇年收入为5万元,农村人均年收入为3万元,那么对被申请人的财产保全不得低于3万元,3万元以下的财产保全申请不予受理。

2.设立公司申请财产保全的条件。对上市公司不得行使要求财产保全的权利。因为上市公司有严格的财务制度,不存在隐匿、转移财产行为,且一般资产优良,不需要进行财产保全。即使破产,也可以通过破产程序获得清偿。对未上市的大型、特大型股份有限公司,有限责任公司,也不需要进行财产保全,因为这些大型企业,财务制度建全,资产比较雄厚,执行人民法院生效判决一般没有困难。

3.设立抵押不保全的制度。有抵押担保(指对申请人)的一般也不用财产保全,因为既然有抵押担保,就有优先受偿权,被申请人转让、隐匿不了财产。对债务人的抵押物进行财产保全,从情理和事实上实无必要。只有在虽签订抵押合同,但依法仍需办理登记而未进行抵押登记的情况下,才可以进行财产保全。

4.另外对机关、事业单位不需进行财产保全。

(二)从立法层面,建议完善相关的法律规定

1.修订意见,给与法官裁量权。《关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题意见》第109条规定,“保全期限至生效判决时止”。但后来的司法解释最高人民法院法释(2004)15号《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十九条规定又前后矛盾,并且规定了“民事执行”的情况,但它成为诉讼保全最明确的期限。冻结银行存款的期限为六个月,动产为一年,不动产为二年。对这些期限的规定,法官表示质疑:其中的规定限制了法院的权力。特别是续冻期限不能超过首先冻结期限的一半的规定,使得续冻的次数增加,增加了司法成本。所以,对续冻,续保期限不能简单规定为首次冻结时间一半,而应由法院根据具体案情确定冻结期限,这样更能减少续冻的次数,减少不必要的支出。建议对司法解释中的这一条进行必要的修订。

2.建议设立委托保全的制度。以生效判决的执行可以跨地区、跨省委托的制度为铺垫,设立委托保全的制度。举个例子,西湖区法院受理一个财产保全案件,保全的是被申请人在青海西宁一个县公司股权,路途如此遥远,我们委托当地法院查封,而当地法院以没有法律规定不予保全退了回来。我们只好派两名法官乘飞机,坐汽车赶到那里,这一趟保全花费了两名法官3天的时间和8000多元的出差费用。建议最高院做出司法解释,外省、外地市的一律委托保全。减少、节约社会资源,走“低碳”保全的路径。

3.规范健全金融系统开户制度。财产保全大多数是保全被申请人银行帐户。个人、公司、单位、在同一家银行开户的是少而又少。一个单位开有多个账户,而且有的还开设在外市、外省。而且查询机构单一,只有到省会城市中心人民银行才可以查询。查询企业、公司且人民银行不提供帐户,只提供开户的银行。为降低社会管理成本,建议个人信用卡,每人只限申请二张,在没有取消前一个银行信用卡之前,后一家银行不得为其办理新的信用卡。对企业、公司也应限制开户数,一般情况只能设立两个帐户,一个基本户,一个一般户,有分支机构的,在分支机构所在地开设一个帐户。开发运用银行征信系统查询个人存款情况,打造全社会诚信体系打下基础。查封、冻结单位、个人,企业、公司帐户,可在市一级支行统一办理,而不再需要到每个具体的支行,一个帐户,一个帐户冻结。 4.建议在公共资源交易中心设立法院查封、冻结专门窗口,集中房产、地产的冻结。把有关权力部门联合起来,集中实现财产保全的目的。目前,法院查封房地产在房地产管理窗口,查封银行账户在各家银行,冻结车辆在车辆管理所。对目前的体制,这样的机构设置合理,但是,从效率和节约能源和资源的“低碳”路径考 虑,建议设立专门窗口,运用先进的网络设备,集中有关信息,提高保全的效率和降低保全的耗费