试论城市管理中的公众参与及公众满意

在我国的城市管理体制中，必须建立城市管理的多元主体模式，倡导广泛的公众参与。公众参与和公众满意是城市管理研究的重要内容。达到公众满意是城市管理的基本目标，城市政府在行使管理职能时要以公众满意作为工作业绩的考核标准。本文分析了我国城市管理理论中公众参与和公众满意的主要内容和研究进展，结合对某城市新区问卷调查的分析，探讨如何在城市管理中来体现公众参与及达到公众满意。

一、公众参与和公众满意在城市管理中的体现

二十世纪是一个城市化的世纪，不仅发达国家实现了城市化，发展中国家的城市化进程也大大加快。特别是二十世纪八十年代以来，知识经济的崛起，全球化、信息化的加速发展，从根本上改变了人类的生活和生产方式。在这些因素的作用下，城市化进入快速发展阶段，伴随着现代城市发展过程中所出现的城市数字化、城市社区化、城市个性化、城市共生化等系列变革，以人为本，依法治市，民主化管理，个性化管理，柔性化管理等现代城市管理理念和管理方式应运而生（谭善勇. 城市管理概论[M]. 北京: 经济科学出版社, 2003. 6-9）。

城市管理在发展过程中，对“管理”的理解转变为由政府、企业、市场或公共组织、私营组织、社会组织共同参与的城市治理过程，建立起具有整体性和源头性的城市管理模式，形成了包括整合发展，参与式治理，企业化政府，公共战略等在内的新的城市管理主体思想（尤建新. 现代城市管理学[M]. 武汉: 武汉出版社, 2003. P13-16.）。在关注城市管理理论层面研究的同时，各国在实践层面也采取了各项措施以提升城市管理水平。现代城市管理显现出以下四大特征：协调管理目标的前瞻性与持续性；注重城市管理主体的多元性与参与性；注重管理决策的合法性和科学性；培养管理方式的系统化与市场化（张波、刘江涛. 城市管理学[M]. 北京: 北京大学出版社, 2007. 18-19.）。在这基础上，公众参与成为现代城市管理的重要过程性因素，而公众满意则成为检验政府管理绩效，指导管理目标的制定与修订的重要结果性因素。

1、公众满意是城市管理的重要目标之一

城市管理的目标是指城市管理所要达到的预期目的，它是城市管理的方向和指导城市管理工作的行动指南（中国城市科学研究会.城市科学学科发展报告（2007-2008）[M]. 北京: 中国科学技术出版社, 2008.117-143.）。城市管理的目标主要包括如下方面：一是创造良好的城市环境（朱铁臻. 现代城市管理:21世纪管理学的重课题[J]. 上海城市管理职业技术学院学报, 2003, (01).）；二是提高城市的经济力和竞争力；三是提高城市居民生活水平；四是城市居民的参与受益；五是提高城市自身的包容性；六是城市的可居住性（livability）和可持续性（sustainability）（诸大建. 管理城市发展：探讨可持续发展的城市管理模式[M]. 上海: 同济大学出版社, 2004. P78.）。但也应当认识到不同的城市具有不同的空间、经济与社会结构，因此各城市的具体管理目标也会有所不同。

尽管城市差异较大，各城市的管理目标也不完全一致，但城市管理必须尊重城市主体――公众的基本和长远要求，尊重科学的价值取向与民主的精神，城市管理的最终目标即为使城市公众的现时及未来满意度的最大化。

2、公众参与已经成为现代城市管理的重要内容之一

现代城市管理需要多元治理主体。传统的城市管理是政府的权力，政府被默认为城市管理的唯一合法性主体，可以调动大量的资源，利用行政指令、政策对城市的经济、社会事务进行管理。传统城市管理显现出公共产品和服务质量差、公共管理成本过高、管理效率低下、不能对外界变化做出灵敏反应、官僚作风严重等弊端。随着信息化、民主化浪潮的迅猛推进，新公共管理主张政府职能的转变，从本质上要求政府组织要改变传统单一的官僚制集权管理的方式，按照公营部门的目标和服务的性质、类型，建立起多元分权结构的组织体系，实现公营部门自身存在的价值。公共部门和私人部门间的相互关系需要城市政府进行管制，不同的组织体系能够提供的资源是不同的。城市政权的体系需要建立在一个相互利益的基础上，即一个多元治理主体的参与，同时多元组织体系必然要求多元管理主体的存在。因此，新公共管理理论指导下的城市管理必然要求政府积极培养参与城市管理的多元化主体。以政府与非政府组织、社会公众共同参与城市管理的过程和机制为标志的城市管理主体多元化应运而生并被付诸实践（陈迅, 尤建新. 新公共管理对中国城市管理的现实意义[J].国行政理,2003, (02).）。

在多元主体管理模式中，公众是城市管理主体中的基础细胞，它们的参与使城市管理的机制从被动外推转化为内生参与，它不仅是现代化城市管理的重要动力，更成为现代城市管理的重要内容以及提升城市管理水平的重要手段。

3、在城市管理中应更多关注公众参与及公众满意

目前我国的城市管理的公众参与尚未形成常态的、制度化的、可持续的机制，解决公众参与的迫切问题就是要规范参与程序，完善操作性层面的制度，使公众的参与避免流于形式（祝新桂.试论城市管理理念的转变与创新――以济南城市建设为例[J].湖北行政学院学报, 2007, (S1).）。公众不仅要参与城市建设的决策，更要在城市建设实施、控制、监督的整个过程中发挥作用。提高公众参与程度的一个重要途径是城市管理的社区化建设，即大力推进社区自治（黄伟, 刘学政. 公共管理社会化与公共服务市场化――美国“政府再造”对珠海市城市管理制度创新的启示[J].城市发展研究, 2002, (06).）。

目前基于公众满意度的政府绩效评估已经成为一个研究热点，已有众多学者开始研究公众满意度的测评模型与指标体系（郑彦卿. 以公众满意为导向的公共部门服务评价[J].辽宁行政学院学报,2007,(01)；吴建南,黄加伟,张萌.构建公共部门公众满意度测评模型的实证分析[J].甘肃行政学院学报,2006,(03)； 盛明科,刘贵忠. 政府服务的公众满意度测评模型与方法研究[J]. 湖南社会科学, 2006, (06).）。尽管我国城市管理中也开始关注到人本化和柔性化的管理，但大多数城市目前还停留在刚性化管理阶段，缺少人文关怀，因此也不时出现这样或那样的粗暴执法事件。强调“以人为本”是城市管理的核心理念，是落实“科学发展观”与建设和谐社会的必然要求，因此无论是城市管理体制变革还是城市管理实践创新的出发点和落脚点都应该是公众满意。

二、某城市新区公众参与和公众满意程度的调查结果分析

2007年8月，笔者率研究组针对我国某沿海城市新区的城市管理现状及其市民的评价等方面，进行了问卷调查。该调查主要针对本地和外来单身劳动力以及城市家庭，共发放调查问卷600份，共回收有效样本528个，占发放问卷总数的88％。调查内容包括了城市社会管理、城市环境管理及城市规划和基础设施管理中的公众参与程度及公众满意程度。

调查分析结果显示出该城市新区的城市管理主要存在两方面的问题，一是城市管理服务的提供与民众的需要有一定差距，民众对个别行政部门的满意程度不高；二是民众与管理部门之间的沟通不足，公众参与程度有待进一步提高。

1.公众满意程度方面的调查结果分析

该城市新区近年来在经济和社会发展领域都取得了巨大进步，年均经济增长速度达到了30％，但制约经济和社会持续发展的问题依然存在，广大民众也非常关心。居民文化素质过低成为民众普遍认为的影响城市新区发展的首要不利因素，其次是流动人口过多、公共设施不健全和社会保障不到位（图3-1，本文中见P28页），而这些都是公共服务的主要内容。

在城市新区的快速发展过程中，与工业发展、城市新区道路交通等硬件设施建设、房地产业的发展速度相比，社区建设速度明显过慢；与经济投资建设规模相比，社区服务建设投入相对过小；与经济建设受城市新区政府关注程度相比，社区管理相对不受重视。从问卷分析结果来看，近40％的居民认为目前城市新区物业管理水平一般，认为“不太满意”和“很不满意”的，甚至比表示“满意”和“很满意”的人要多（图3-2，本文中见P29页）。

随着人口的逐年增加，城市新区居民对社区的公共产品需求量日益扩大。调查问卷分析结果显示，大部分的居民不仅仅需要社区提供绿地和休憩场所等公共基础设施，还迫切需要增加文娱活动设施以及提供社区服务网络等公共产品（图3-3，本文中见P30页）。

调查问卷分析结果还显示，城市新区居民对文化设施的需求比较大，但其许多方面都还未得到满足，集中体现在对图书馆、儿童活动中心、文化艺术设施和博物馆等的需求（图3-4，本文中见P30页）。

最能体现城市管理中公众满意的是政府服务的水平和效率。调查问卷中设计了多项政府服务水平和效率的提问。分析结果可以概括为：公众对城市新区政府管理的硬件设施及工作制度方面比较满意，对工作能力及工作态度方面较不满意；公众对大部分政府部门意见不大，但对个别敏感部门意见较大。

针对政府办事效率进行的问卷调查显示，近一半的民众认为政府机关的办事效率全部或大部较优，有26％的人认为找政府办事存在一定困难（图3-5，本文中见P30页）。

对民众认为管理部门存在的主要问题进行排序，最突出的是认为手续过于复杂；其次是部门职责不清，互相推诿；再次是工作人员不热情。这表明城市管理机构需要优化工作流程，明确工作职责，提高工作人员的素养（图3-6，本文中见P31页）。

对于“您认为办事效率及服务水平最差的是哪几个部门（没有不满意的此题可不回答）”这一提问，528名受访者中有73人回答了该问题，占总数的13.8％，所占比例并不高（图3-7，本文中见P31页）。民众对公安局的不满意程度最高。笔者认为可能是由公安部门需要为政府执法的特殊职责决定的，民众在与公安部门接触的时候很容易带有畏惧及不满情绪，还有在该部门办理业务的民众较多，而且委托公安部门办理的业务对民众都比较重要，办理过程中容易引起群众不满。但在这种不利情况下，更需要公安部门的工作态度和亲民意识的加强。民众不满意程度第二高的部门是工商及税务部门。城市新区的企业多，业务量大是一个基本情况，工商及税务部门的地位非常重要，如果工作不好直接影响城市新区对企业的吸引能力；民众不满意排第三位的是各垄断行业部门，这些部门虽不属于政府职能部门，但其工作水平好坏大大影响民众对政府管理能力的信任，迫切需要政府加强对其工作的监管和督促。值得注意的是，虽然城市管理综合执法部门一般来讲比较容易引起社会不满，但在调查中仅有5人表示了不满，说明其工作还是比较得力，民众满意程度较高，在与该部门工作人员交流过程中了解到，他们从经济发展和社会安定的角度出发，对城市小商业经营者在坚持原则的基础上采取比较宽容的政策，以疏导为主，处罚为辅，从而化解了许多城市管理执法中的矛盾及冲突。可见，管理部门自身职责尽管是影响公众满意度的重要因素，但管理水平高低，是否真正体现了公众满意度工作导向才是决定性因素。

2.公众参与程度方面的调查结果分析

城市管理是一个包括政府部门、社会团体、社会公众等多方参与和互动的过程，要想提高城市管理的水平，使其朝着更有利于民众利益的方向发展，就必须提高民众参与程度。就目前来看，只有部分民众已经通过多种方式参与到政府公共管理的决策和执行中了（图3-8、图3-9，本文中见P32页），其中参与到城市建设开发的比例比较高，而参与方式还是通过新闻媒体与填写问卷等，通过网络的参与比例不足10％。

对于“城市新区管理政策有无及时重大的调整”这一提问，32%的被调查对象认为“有且比较及时”，但有27％的人表示公开不够，不清楚；还有9％的人表示一直以来差不多，没有改进（图3-10，本文中见P33页）。而对于“民众认为当地政府公共事务决策是否足够透明”这一提问，结果也显示有1/4的民众认为对公共事务公开的不够也不及时（图3-11，本文中见P33页）。

总的来说，该城市新区城市管理中的“公众参与”还属于较低层次的参与，表现为公众参与管理的普遍性不足、制度缺失、效果不佳等方面。调查分析结果显示，73.3％的民众都表示，政府要提高社会管理水平，必须让公众广泛参与，对于公众参与的方式，可以有多种形式，包括通过社区征求居民代表意见，方案公示，举行听证会，举办展览及网上征求等。

三、城市管理中如何体现公众参与和达到公众满意

在城市管理中体现公众参与和达到公众满意应该强化两大方面，一方面是要强化以“以人为本”为宗旨的公众满意导向管理，而另一方面则是要强化以“公众参与”为方式的主体多元化管理。

1.以“以人为本”为宗旨的公众满意导向管理

坚持“以人为本”为宗旨，是城市管理的基本要求。在城市管理中，城市政府应当“以人民满意为导向”，要服务于“以人为本”的城市管理目标（李杰义. 论面向公众满意的中国城市管理集成党的建设理论和新公共管理理论的整合分析[J]. 科技进步与对策, 2006, (08).）。

明确“以人为本”在城市管理过程中应该建立起“以公众满意为导向”的现代城市管理模式（尤建新, 陈强. 以公众满意为导向的城市管理模式研究[J]. 公共管理学报, 2004, (02).）。城市政府实施城市管理的目的之一就是不断满足社会公众日益增长的对公共服务产品的需求。该城市新区的发展现状分析也体现了我国城市管理的共性问题，即公众对城市管理存在三个方面的不满意：一是对个别政府管理机构的意见很大，政府执政模式还没有完全向服务型政府转化，为公众服务的意识还没有取代以权力为核心的官僚模式；二是对城市文化、城市环境等不尽满意，这反映出了我国快速城市化进程中“重建轻管”和“重硬轻软”的倾向，因此需要政府在城市建设中注重以质量取代数量，以城市环境整体协调发展取代单方面的基础设施建设，以可持续性与包容性的城市管理目标取代以经济效益和GDP增长为核心的城市管理取向；第三是管理水平提高落后于经济发展及物质建设，随着民主化和信息化的发展，民众对知情权和参与权要求越来越高，我国短短几十年内形成的管理经验和模式远远落后于管理需求的发展速度。

建立以公众满意为导向的城市管理模式，需要做到以下几个方面：一是强化各级城市管理部门的服务意识，可以促使各级城市管理部门不仅向上级负责，还要对全体公众负责；二是制订城市管理部门的公众服务标准，通过“服务承诺”建立起公众与政府机构及管理部门之间的信任感和良好关系，从而重新树立公众对于城市管理部门做好工作的愿望和信心；三是开展以公众满意为导向的城市管理绩效测评，保证城市公共服务的提供机制能够尽量地符合公众偏好，督促城市管理机构改善工作，提升城市管理水平。

2.以“公众参与”为方式的主体多元化管理

主体多元化管理是提高城市管理水平的必然要求，同时也是城市多元主体通过参与影响公共决策，表达自身利益诉求的过程。城市各主体作为相对自主的力量参与到公共决策中，可以发挥其参与城市公共事务和约束政府权力的作用（王志锋. 新时期我国城市管理模式创新取向及路径选择[J]. 经济体制改革, 2005, (06).）。强调城市管理主体的多元化，是要综合运用国家机制与政府组织、市场机制与营利组织、社会机制与公众组织三套有利于城市健康发展的城市管理工具，构建一种全民参与的现代城市管理体制，其中公众参与是一个重要方面。

首先，要把公众当作城市管理的积极参与者而非被动的接受者，引导公众参与城市管理。从该城市新区的发展情况来看，城市管理的公众参与尚未形成常态的、制度化的机制。公众参与一般仅局限在媒体曝光、参观展示、听证会等方面。因此，解决公众参与的迫切问题就是要规范参与程序，完善操作性层面的制度，使公众的参与避免流于形式。其次，要全面提高“公众参与”的层次和水平，城市政府应向公众提供各种参与机会，以扩大公众的参与程度，让公众更加广泛而深入地参与到城市管理的方方面面，使公众能够真正地以“城市主人”的身份参与到城市管理中来。第三，城市政府在行使管理职能时要以公众满意作为工作业绩的考核标准。在我国的城市管理体制中，公众作为城市生活的主要参与者，将发挥越来越重要的作用。为了实现各利益主体的正和博弈，必须建立城市管理的多元主体模式，倡导广泛的公众参与。

（作者分别系北京大学中国城市管理研究中心主任，北京大学政府管理学院城市与区域系教授兼副院长；北京大学政府管理学院博士研究生）