规范城市执法调研报告

城市管理行政执法，在维护社会稳定、促进经济发展、规范市场秩序、保护公民和法人的合法权益、提升城市管理品位等方面起着重要的作用。随着经济体制改革的不断深入和法律法规的逐步完善，旧的城市执法管理体制已不适应公共秩序管理和市场经济发展的需要。为理顺城市管理行政执法体制，规范城市执法管理，我办于近期对省内已开展城市管理相对集中行政处罚权的县（市）进行了考察学习，同时，对本县涉及城市管理行政执法的职能的有关情况进行调查研究，现根据调查的情况结合工作实际谈点粗浅的思考。

一、城市管理机构现状

为加强城市管理，改善城市人居环境，2002年，县政府组建了县城镇管理委员会办公室，加挂县城镇管理局牌子，同时还保留县爱国卫生运动委员会办公室牌子，正科级事业机构，为县人民政府主管城市管理工作的综合职能部门。核定全额事业编制12名，实有人员15人，管理人员实行参照公务员管理。归口管理机构有：城镇管理监察大队，环境卫生管理所，市政管理所（与市政工程公司合署办公），园林绿化管理所。多年来在履行法律、法规和规章赋予的城市环境卫生、市容市貌、园林绿化、城市市政、城市道路、城市公共秩序等行政监管和违章处罚职能，为提升城市管理品位，改善人居环境，创建省级卫生县城作出了较大的贡献。同时，在县直机关和省市垂直单位涉城执法机构还有14个，分别是：公安交通警察城关中队、卫生监督所、国土资源执法监察大队、劳动监察队、文化市场稽查队、电力行政执法大队、环境监察大队、人口与计划生育稽查队、规划监察队、烟花炮竹稽查队、畜禽水产品检疫检验所、工商管理、食品药品监督、质量技术监督等机构，以上机构按照各自的业务范围分别履行法律、法规和规章赋予的行政监管和行政处罚职能。

二、城市管理目前凸现的问题

城市管理涉及的法律、法规和规章覆盖执法的领域较广，执法的部门较多。目前多部门执法，重叠执法、交叉执法、执法扰民问题不同程度的存在，执法机构相互推诿扯皮、争权夺利现象时有发生，严重影响了城管正常执法工作和政府在人民群众中的形象，究其原因主要存在以下问题：

（一）执法队伍多，机构分散。

据调查了解，目前我县涉城管理行政执法机构众多，有科级、股级机构19个，从行业管理范围看，有市容环境卫生、城市规划、园林绿化、市政、医疗卫生、环保、公安交通、人口与计生、文化市场、劳动市场及工商、食品药品、质量技术等方面执法机构。从机构级别看，有正科级机构4个，副科级机构2个，股级机构13个；从机构性质看，有承担行政职能的政府综合职能机构，有承担司法职能的公安机构，还有受主管机关委托执法的事业机构，执法范围之广，执法队伍众多，易造成城市管理执法的混乱，群众反应较大。

（二）执法机构职能交叉，多头执法。

执法机构职能交叉是目前城市管理多头执法的主要原因。由于一些行业涉及到多部门协同管理，工作上需要相互衔接与配合，但由于部门之间协调不到位及部门利益的驱动作崇，形成了多头执法，重复执法，一事多罚或一起执法多家罚现象，有违"一事不予两罚"的原则。如城区烟花炮竹燃放管理，执法行为涉及到公安、安监、城管和环卫部门，违反了哪项规定，哪个部门都有执法权和行政处罚权，形成了多头执法，重叠执法问题。

（三）执法队伍人员结构欠合理，业务素质偏低。

据调查，目前，在执法机构队伍中，具有公务员身份的人员占21%，干部占17%，工人占执法机构人员67%以上。它们多数来源于招工、政策性安置；从文化程度看，大专以上学历占31%，中专以下学历占69%以上，这部份人员普遍学历偏低，专业不对口，法律知识缺乏，执法中全凭经验积累，缺乏相应的执法专业知识和执法程序，执法水平和执法能力比较低。

（四）执法机构经费保障不足、人员膨胀，诱发滥罚现象。

由于经费保障不足，执法机构正常运转存在一定的困难。一些执法机构为保工作运转、工资发放，想方设法自己给自己设定权力，自立许可，自批收费项目，其结果是自己违规审批，又自己去监督处罚，诱发超范围、超标准滥罚；另一方面，对一些违章情况本已知晓，却不事前监管，而是事后处罚。"放水养鱼"为本部门创收，弥补经费的不足。如城镇管理监察大队，列入财政预算38人，目前实有人员50人，超预算12人，卫生监督所列入财政预算13人，实有人员22人，超预算9人，文化市场稽查队，列入财政预算5人，实有人员7人，超预算2人。造成人员膨胀的原因是多方面的，其主要是90年代末大中专毕业生分配和历年的退伍兵安置是形成超员的因素之一。

（五）执法难处罚到位更难。

目前，执法保障机制不够完善，在执法过程中存在执法难，处罚更难的问题。一是执法机关存在重审批、轻管理，重事后处罚，轻事前监督管理；二是执法工作受人为干扰过多，权大于法的思想还不同程度存在，有意无意的干扰城管执法；三是执法机构受职能限制，在一定程度上制约了执法处罚的到位；四是执法程序欠规范，政策宣传不到位，群众抵触性大，处罚难以到位。

（六）执法监督机制不够健全。

主要表现在：政策制定、审查、审批与政策执行监管没有相对分离，执法处罚与处罚收缴没有相对分离，执法监督处罚与技术检测、检验没有相对分离，执行过程中相互之间失去监督机制，易滋生执法过程中的腐败现象。

三、理顺城市管理行政执法体制的思考和建议

根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）和湖南省人民政府《关于进一步推进相对集中处罚权工作的通知》（湘政发〔2003〕8号）文件精神，建议对城市管理实行相对集中行政处罚权，理顺管理体制。

（一）实行相对集中行政处罚权工作的有利因素。

一是有利于理顺行政执法体制，提高行政效率。通过相对集中行政处罚权，将城市管理领域的七、八顶大盖帽统一为一顶大盖帽综合执法，可以克服多头执法、重复执法的弊端，从而提高行政执法效力，执法力度更大、更集中，执法的效果会更好。二是有利于降低行政执法成本。实行城市管理相对集中行政处罚权，能合理配置资源，有效的精简机构和人员，在促进政府职能转变的同时，大大节约行政成本，达到“精简、统一、效能"的要求。三是有利于建立行政权力监督制约机制。实行相对集中行政处罚权工作，能够在城市管理领域内实行审批权、管理权与监督权、处罚权的适当分离。改变原来那种"自批、自管、自查、自罚"的管理模式，不仅能加强监督处罚的执法力度，也可对审批权、许可权发挥一定的监督作用。四是有利于提高城市管理水平。实行城市管理相对集中行政处罚权能从根本上解决"看得见的无权管，有权管的看不见"的问题，实现城市管理资源的深度开发和有效配置，从而更好地管好城市。

（二）理顺城市管理执法机构设置。

1、按照精简、效能的原则，撤销县城镇管理局、城镇管理监察大队、规划监察队，取消环境卫生管理所、园林绿化管理所、市政管理所履行的行政处罚职能，将这些机构的行政处罚职能全部集中，同时将涉城管理相关部门的全部或部份行政处罚职能，在重新调整、配置、逐步剥离其管理职能的基础上，设立县城市管理行政执法局，加挂县城镇管理委员会办公室和县爱国卫生运动委员会办公室牌子，正科级机构，为县人民政府的工作部门，主管全县城镇管理和县城城市管理相对集中行政处罚权工作。执法局内设：办公室、政策法规股、综合管理股；配领导职数：局长兼书记1名，副局长3名，纪检、工会职数按有关章程设置。

2、城市管理行政执法局，下设城市管理执法大队，副科级机构，执法大队按职责任务或辖区可设置中队。

3、城市管理行政执法局，按城市人口数额万分之六的标准配编制84名，其中：行政执法局配行政执法专项编制14名，后勤服务人员事业编制1名；执法大队配行政执法专项编制67名，后勤服务人员事业编制2名。实行公务员管理。

4、城市管理行政执法局所需经费由县财政予以保障，其工资、政策性奖金、津贴补助、医保、养保、住房公积金等，由县财政统一纳入县工资统发中心；服装、交通工具、办公经费、公用经费等其它专项支出，由县人民政府纳入年初财政预算，统一安排。

5、执法机构的收费、罚没收入，统一上缴县财政，严格执行收支两条线和罚缴分离制度。

（三）规范城市管理行政执法职能。

城市管理行政执法，由于牵涉面广，短时内全面开展难以达到预期效果，拟先从城市管理领域开展相对集中处罚权工作。

1、行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物、构筑物设施。

2、行使城市园林、绿化、风景名胜区管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权。

3、行使市政管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚款。

4、行使城市公共客运、出租汽车、管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权。

5、行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权。

6、行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的社会生活噪声污染、建筑噪声污染、营业性文化娱乐场所噪声污染、饮食服务行业排放油烟、粉尘、乱倒污物等行为的行政处罚权；行使在城市人口集中或其他依法需要特殊保护区焚烧沥清、油毡、橡胶、皮革、垃圾、杂物和其他产生有毒有害的物质及养殖、屠宰家禽家畜造成环境污染的行政处罚权；行使在城区运输、装卸、贮存能够散发有毒有害气体和粉尘物质未采取密闭措施或其它防护措施的行政处罚权；行使向水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾和其它废渣、废弃物的行为的行政处罚权。

7、行使城市工商行政管理方面法律、法规、规章规定对无照商贩，以及有照但不按执照规定场地经营而进行店外经营、店外作业的行政处罚权；行使对自产蔬菜和农副产品未进入政府指定地点销售的行政处罚权；行使对违规设置户外广告行为的行政处罚权，行使对破损、残缺等影响城市市容的广告行为的行政处罚权。

8、行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对乱停乱放车辆（含农用车、二三轮摩托车、人力车）、当路摆摊设点、堆物作业等侵占城市道路行为的行政处罚权；行使公安管理方面法律、法规、规章规定的对在城区违反烟花爆竹燃放规定的行政处罚权；行使对违生活噪声污染防治管理规定的行政处罚权。

9、行使犬类管理方面法律、法规、规章规定的对城区流动无证售犬、无证养犬、违法携犬外出、因养犬破坏市容环境卫生等行为的行政处罚权。

10、行使城市然气、城市殡葬管理方面法律、法规、规章规定的涉及城市管理方面的行政处罚权。

11、履行省、市、县人民政府依法规定的其他职责。

以上行政处罚权待上报省人民政府批准后，交由县城市管理行政执法局履行，原有相关行政主管部门不得再行使上述各项行政处罚权。仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。

（四）严格城市管理执法人员录用和队伍管理。

1、城市管理行政执法人员的录用，坚持公开、公平、竞争、择优的原则。在确定的编制内，按照国家公务员招考的有关规定，通过考试考核，从本县符合条件的原行政执法人员中公开招考择优录用。原有执法队伍落选人员，实行分流，临时工和合同工一律予以清退。确保执法队伍达到高素质、高标准、高质量要求。

2、城市行政执法队伍管理，必须严格整章建制，要建立健全内部聘用制和末位淘汰制，严格考核、培训、轮岗制度；建立行政执法责任制，错案追究制度，评议考核制度和执法公示制度，确保严格执法、秉公执法、文明执法。

（五）建立健全城市管理执法保障措施。

1、为确保行政处罚工作到位，县公安局治安大队设立城管治安中队，人员编制在现有公安队伍中进行调整，实行公安局、执法局双重领导，主要负责处理城管行政执法中的各类治安和暴力抗法违法案件。

2、公安机关一旦接到涉嫌拒绝、阻碍城管执法机关，依法履行的案件报警时，要做到有警必接，有警必处，有案必办，有查必究，对以暴力手段阻挠城管执法人员，依法行使管理职权的案件，公安机关应当依法严肃查处。

3、建立城市管理行政执法局与相关行政机关信息互通、配合协作制度。涉及城市管理行政执法的相关机关、有关审批、许可项目需城市管理执法机关行使行政处罚事项的，应当在7个工作日告知城市管理行政执法局；城市管理行政执法局作出的行政处罚决定，应当在7个工作日内，将行政处罚决定告知涉及城市管理行政执法的相关机关备案。对城市管理行政执法机关的行政执法工作，城市管理相关机关应积极支持、密切配合。