预算管理制度改革探索与实践

一、完善全口径预算管理，深化预算编制改革

我市全口径预算编制工作起步较早。目前，市本级全口径预算编制体系已基本形成，建立了以一般公共预算为核心、以政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算、政府采购预算、政府投资预算、政府债务预算、国有土地出让基金收支预算等专项资金预算为补充的复式预算体系。政府所有资金和资产的运行已经全部纳入财政预算管理范围。在2015年预算编制中，我市按照新预算法和国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》要求，进一步深化预算编制改革，完善全口径政府预算体系。

（一）坚持“三保一促”的编制原则。即依照“保运转、保民生、保重点、促发展”的总体原则安排预算。

（二）采取“三收一控”的编制措施。“三收”是指收回到期和一次性专项，收回原不合理专项，收回结余结转资金；“一控”是指严控新增专项。

（三）理顺十个方面的编制关系。即政府与市场的关系、存量与增量的关系、吃饭与建设的关系、条条与块块的关系、重点与一般的关系、市区与县域的关系、用钱与绩效的关系、预算与决算的关系、部门与大局的关系、服务与监管的关系。2015年预算编制中我们采取了下述三个方面的具体改革举措：第一，全面实行零基预算，集中财力保重点。零基预算本来是预算编制的基本原则，但在以往编制预算时的实际做法基本上都是保基数、分增量，各个部门的预算只增不减，已经到期的项目往往也是通过其他项目来置换。同时，在专项资金分配方面，政策层面有法定支出要求，一半以上的资金是先定钱再找项目；操作层面实行分线分块管理，按战线来平衡。这样做使得财政资金使用的科学性大打折扣，无法充分发挥财政资金支持经济转型升级的作用。新预算法和国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》的出台，为我们进行改革提供了法律和政策依据，解决了长期以来形成的法定支出固化挂钩问题，地方政府由“先定钱后定事”改为“先定事后定钱”。在2015年预算编制中，我们下决心实行了真正意义上的零基预算，所有的专项重新申报、重新认定，具体做到“三不”，即：立项依据不充分的不安排，绩效目标不明确的不安排，当年不能形成支出的不安排。同时，对预算项目实行分类管理，区别对待。将专项资金分为七大类：一是政策性刚性支出；二是保障城市正常运转和运行的支出；三是支持产业发展资金；四是已建和在建的项目支出；五是偿债资金和总预备费；六是新建项目；七是其他事业专项。其中一至五类是需要优先保障的项目，按照“有多少事尽力筹多少钱”的原则来安排；后两项是重点控制的项目，按照“有多少钱办多少事”的原则来安排。第二，盘活财政存量资金，缓解财政收支矛盾。一直以来，由于预算编制不够合理，事与钱脱节，专项资金“碎片化”等制度和操作层面的各种原因，有较大数量的财政资金出现闲置沉淀，导致一边是财政收支压力大、举债搞建设，另一边却是有钱花不出。为此，新预算法和国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》提出要对结转结余资金进行清理回收。今年1月，国务院办公厅下发《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，对该项工作进一步作出了部署。我市从去年9月编制2015年预算时起，就开展了清理收回结转结余资金工作，压缩财政存量资金规模。对结余资金比上年增加较多的部门，财政在安排预算时，可以视部门结余结转资金增长情况，适当压缩部门财政拨款预算总额；对各部门年末基本支出结余，项目停止实施或项目完工后仍有结余的，以及连续两年未使用、或者连续三年仍未使用完的专项结转，全额收回统筹使用。具体实施上，我们将结转结余资金清理与预算支出安排相结合，采取了“三收”措施，逐个核对确认项目，共取消到期和一次性专项及不合理专项3.1亿元，收回历年结余结转资金4.7亿元，收回各单位特设专户沉淀资金7000多万元，收回的资金全部用于平衡2015年预算收支。第三，强化专项资金整合归集，优化资金投入方式。我市在2015年预算编制中加大了专项资金整合归集力度。根据中央和省、市的重要政策、重点工程和重大规划，通过部门内整合和跨部门整合等方式，将资金性质和使用方向相同的上级补助专项资金和市本级财政安排的专项资金统筹使用。通过整合，2015年预算安排的专项数比2014年减少283个，压减率达到30%。以产业类发展资金为例，过去产业类资金有近20个项目，资金总量达到2.6亿元，均由相关职能部门分散管理，资金分配上难以形成合力，对产业结构优化的引导作用不明显。今年我们把这些分散管理的资金全部整合起来，不再按产业分线分块安排。通过上述三项改革措施，我市在财力并不宽裕的情况下，挤出财力安排了5个亿的产业发展资金和6个亿的偿债资金。

二、积极推进预决算公开，努力实现透明预算

公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。近年来，我市预算公开工作稳步推进，取得了一定成效。一是预算公开试点范围扩大到全市所有县市区。二是市本级在财政总预算和总决算、“三公”经费预决算对外公开的基础上，2013年有16个政府组成部门向社会公开了部门预算和“三公”经费预算，2014年公开范围扩大到29个政府组成部门。三是2014年首次公开了市本级财政决算和43项重大惠民专项资金分配使用情况。2015年，我市将严格按照新预算法的要求，在预算公开的范围、层次、内容、形式和力度上取得新突破，主要包括三个方面：

（一）政府预决算公开。2015年，本级政府的四本预算和决算、“三公”经费预决算全面向社会公开。进一步细化政府预决算公开内容，除信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目。

（二）部门预决算和“三公”经费预决算公开。2015年我市进一步加大公开力度，要求除以外的87个部门预算单位于3月20日之前在政府门户网站上公开2015年部门预算及“三公”经费预算。2014年已经公开了预算的29个部门要公开部门决算和“三公”经费决算。2016年起，除以外的部门预算单位要全部公开部门预决算和“三公”经费预决算。

（三）专项资金分配结果公开。2015年继续扩大重大民生政策性资金的分配结果向社会公开的范围。

三、规范财政支出管理，提高资金使用效益

（一）加强专项资金管理。长期以来，专项资金分配存在“撒胡椒面”、“专项不专”等问题，专项资金没有发挥应有的效益。2014年，我市加强专项资金管理制度建设，按照“先定办法，后分资金”的原则，研究制定了“1+N”专项资金管理办法，即《株洲市市本级财政专项资金分配审批管理办法》加若干个具体专项管理办法，做到每一种财政专项资金都有具体的管理办法。

（二）加强“三公”经费管理。为加强“三公”经费的使用管理，2014年我市出台了《规范办公性行政经费预算和支出专项整治工作的实施方案》、《株洲市党政机关公务接待管理实施细则》、《因公出国经费管理办法》等规章制度；最近，我市又出台了《株洲市党政机关厉行节约反对浪费实施细则》和《株洲市“三公”经费审计监督暂行办法》。对“三公”经费的管理越来越规范，成效也非常明显。各单位2015年“三公”经费预算总额在2013年决算数基础上下降10%以上，其中公务接待费下降了15%。

（三）强化执行管理，提高支出效益。按照新预算法的要求，硬化支出预算约束，没有列入预算的一律不得支出。专项资金中一律不再安排工作经费，在预算执行时不得调剂用途。年度预算执行中，从严控制预算调整事项，除市委、市政府重大决策部署和救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，特别是上半年一律不受理预算追加申请。在资金拨付环节严格执行国库集中支付制度，确保资金从分配到拨付全过程处于监管之下。

四、推进预算绩效管理，努力构建绩效预算制度

近年来，我市预算绩效目标管理覆盖了全市所有建设及公共专项资金，先后对21项民生及重点财政支出开展绩效评价，评价金额累计28.5亿元，并在2014年选取了30个一级预算单位开展部门整体支出评价，选取10个重点项目开展预算执行过程绩效监控，初步构建了事前、事中、事后全过程的预算绩效管理模式。今年，我市将在市本级一级预算单位全面开展整体支出绩效评价，特别是加大重点项目资金的绩效评价力度。对去年1000万元以上、今年500万元以上的专项资金全面实施绩效评价。同时，强化评价结果的应用与考核，建立完善评价结果与支出结构调整、预算安排相结合的制度。

五、推进政府购买服务，助推政府职能转变

政府向社会力量购买服务，是创新公共服务提供方式、引导有效需求的重要途径，有利于转变政府职能、优化资源配置。近年来，我市在政府购买服务方面进行了一些积极的探索，推进了公共自行车租赁、送戏下乡、城市管养市场化改革、购买社会工作服务试点等工作。在公益性岗位开发和管理方面，按照“统筹开发、分级管理、单位负责、促进就业”的原则，对公益性岗位进行岗位补贴和社会保险补贴。2014年市本级财政共支付公益性岗位工资805万元，缴纳社保490万元。下阶段，我市将进一步创新思维，积极推进政府购买服务试点工作。

（一）合理安排政府购买服务所需资金，提高公共服务供给质量和财政资金使用效率。推广政府购买服务，不是新增一块财政资金，而是在既有财政预算中统筹安排。

（二）结合事业单位分类改革推进政府购买服务。既不能将自身职责转嫁给社会力量承担，产生“养懒人”现象，也不能大包大揽不属于政府职责范围的服务，徒然增加财政支出压力。

（三）加强政府购买服务制度建设。规范政府购买服务操作流程，建立健全绩效评价、信息公开及监督问责机制，提高透明度、公正性和规范性。

六、加强政府债务管理，促进经济社会发展

（一）建机制。着力建立规范的政府性债务管理及风险预警机制，防控债务风险。为增强偿还政府性债务的能力，出台了《株洲市政府性债务偿债资金管理办法》，对偿债资金的筹集、使用和监督管理进行了规范。明确一般公共预算安排、政府性基金预算安排、国有资本经营预算安排和本级政府确定的其他资金可作为偿债资金来源，偿债资金主要用于支付政府债务利息和一定情形下偿还政府性债务。

（二）明职责。按照“实事求是、‘见人、见账、见物、逐笔、逐项’、收付实现制”三大原则，对全市政府性债务进行清理甄别，摸清债务家底。在此基础上，进一步明确政府和融资平台公司的责任，该企业承担的，要与政府脱钩，完全推向市场；该政府承担的，逐步分类纳入全口径预算管理，并积极争取通过政府债券进行置换，切实降低财务成本。其中，对于一般债务，逐步纳入一般公共预算管理或发行一般债券来安排；对于专项债务，逐步纳入政府性基金预算管理；PPP项目中财政补贴等支出，按性质纳入相应预算管理。为妥善处理存量债务，创新融资方式，规范政府性融资平台管理，我市提出了以下思路：一是尽可能争取发债额度。二是借新还旧要遵循“以长补短、以低换高”原则。三是政企分开，政府不再给平台公司下达公益性任务。四是政府借助平台公司建设的项目，实行封闭运行，项目资金由财政和公司“双控”管理，且必须做到收支平衡。五是经营性项目中包含公益性项目时，公益性项目成本要摊入经营性项目中，且应做到整体收支平衡。六是一般性公益性项目要严格按照预算执行，预算安排多少钱办多少事，不能造成缺口。七是严控平台公司非生产性成本。八是加大资产处置力度，以维持资金流动性。

（三）促转型。适应国家宏观经济政策调整的变化，加快平台公司转型发展与整合重组，突出平台公司的主业，从严控制平台公司经营范围，建立现代企业制度，提升自身盈利能力和造血功能。稳步推进平台公司与主管部门剥离，灵活采用债券、短期票据等多种形式，把各平台公司的现金流整合起来，提高使用效率。同时积极推动政府与社会资本合作（PPP）模式运用，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，解决新的建设资金来源，缓解政府投资压力。

作者：肖冬亮 单位：湖南省株州市财政局预算科