县支行职能调整和定位:影响因素\基本思路及机构框架设想

自监管职能分离后,履职定位问题就一直困绕着县支行,特别是十几年不进编,又使员工的素质和年龄也成了县支行职能履行的一大制约因素。去年9月总行党委下发了《关于进一步加强人民银行县(市)支行建设的意见》(银党(2009)61号,以下简称《意见》),为县支行的职能定位指明了方向。根据《意见》明确的“定位清晰、职责明确、管理科学、运转协调”要求,本文就县支行职能定位的影响因素、基本思路和机构框架设想进行一些探讨。

一、影响县支行职能调整和定位的因素

(一)县域经济在宏观经济中的地位和作用。有几个基本数据足可以说明县域经济在宏观经济的地们和作用。一是县域GDP总额占全国GDP的比重超过60%,税收超过50%;二是县域就业人口占全国总就业人口也超过50%,而就业人口占全国总就业90%以上的中小企业又是构成县域经济的绝对支柱。这两组数据一方面从总量上肯定了县域经济对制定和检验货币政策是有决定意义的;另一方面,以充分就业作为政策目标的货币政策,如果忽视了县域经济,其意义将大打折扣。特别是县域经济将是未来城镇化建设的主战场,更是政策制定的重要参照体。因此,完全有必要为收集和反馈县域经济运行情况,设计建立一套相对独立的信息资料体系。那么,与县域经济相对应的县支行在整个政策制定和执行过程中的信息收集与反馈作用就不可替代。

(二)“省直管县”行政体制改革。作为国家宏观调控部门的分支机构,其组织体系和职能定位总是要受到国家行政体制的影响和制约的。“省管县”行政体制改革已被提上议事日程,湖南省已于2010年开始进行改革。因此,在考虑县支行的职能定位时要充分关注这一因素,要留下足够的政策空间。从目前已经运行的财政体制“省直管县”来看,至少在业务量上就有明显的变化和影响。

(三)完整的县域金融体系下区域金融调控和安全。如果以1984年人民银行行使中央银行职能开始计算,金融体制改革至今已经进行了20多年了。但县域金融却仍严重滞后于城市金融,其组织体系和基本功能基本沿袭着计划经济时代国有商业银行一统天下的格局。在这一残缺体系背景之下,真正作用于县域经济的融资功能并不完善,资金非农化大行其道,同时,金融风险很大程度上也随着资金的外流被淡化,真正意义上的金融安全问题并不存在,因此,也就没有区域金融调控的概念和意识。换一句话说,在这种背景下人民银行县支行的一些功能被国有商业银行上级机构替代。而完整的、市场化的县域金融体系,应该要有相对独立的金融组织体系,独立的融资功能,在市场规则下独立的资金运动方式,当然,其风险暴露和显现也是独立的(但其自我抗风险的能力也是极其脆弱的,这就需要处于县域的人民银行做大量的工作)。随着金融体制改革的继续深入,城乡金融体系的差别将会被消弥,因此,必须把县支行职能调整和定位放在完整的、市场化的县域金融体系背景下进行。

二、县支行职能调整和定位的基本思路

(一)县支行在宏观调控中“能做什么”。总行《意见》第三条第1项指出:“加强货币政策、信贷政策的宣传、传导和信息反馈,做好存款准备金、支农再贷款等货币政策工具日常管理和信贷政策导向效果评价工作。”这里面应当有三层含义:一是货币政策的宣传和传导。二是存款准备金、支农再贷款等货币政策工具的日常管理。三是信息反馈和信贷政策导向效果评估。但从县支行实际情况来看,除存款准备金、支农再贷款等货币政策工具日常管理做得相对比较到位之外,其它两项做得并没到位或还没有涉及,必须加强。

首先,宣传和传导货币政策。从字面上理解,宣传和传导既有统一,又有区别。宣传具有广泛性特点,而传导却更强调特定的对象。宣传的对象主要是社会公众,这项工作实际上就是如何引导社会公众的政策预期。货币政策的传导有三个重要的特定对象:金融机构、政府和企业。对金融机构的传导,从目前县域金融组织构造来看,县支行并不起主要作用,起主要作用的是各金融机构的上级部门。但随着县域金融体系建设的逐步完善,具有独立法人资格金融组织大量的政策传导工作还需要县支行来做;对政府及其职能部门的传导渠道比较单一,而且仅注重于向政府首长的传导,而忽视了对政府部门的直接传导;对企业的传导目前几乎还是个盲区。这些都需要有一系列具体的、可操作的、规范的手段、措施和有效的平台。因此,县支行一方面要借助各地政府政务网络这个平台(可以开设和建立多个平台),开辟货币政策宣传窗口,并把货币政策宣传与金融知识的普及紧密结合起来,正确引导公众的货币政策预期,另一方面,要与政府及其部门、各金融机构和企业建立一种货币政策定期约见制度,传导和了解货币政策的动向和执行情况(概括起来就是“多个平台,一个制度”)。

其次,信息反馈和信贷政策导向效果评估。这项工作应该是宏观调控中不可或缺,同时也是央行不同层次分支机构间不可相互替代的工作,还是最能体现县支行在宏观调控工作中地位和作用的工作,县支行理应认真做好。其中,信息反馈,客观地说,这几年,县支行还是花了大量的人力和物力的,但效果并不理想,主要还是受到人员素质的制约,这项工作需要加强和改进。至于信贷政策导向效果评估,这项工作县支行还没有涉及。做好这项工作需要“建立一套指标体系和一个调查制度”,建议总行相关部门组织力量,尽快研究制定独立的《货币政策县域执行效果评估指标体系》和关于县域货币政策执行效果评估的相对固定的调查内容和格式,使政策导向效果评估工作成为县支行与金融统计、存款准备金和支农再贷款等货币政策日常管理相并行的经常性工作。另外,鉴于县域经济在宏观经济中的独特地位和作用,建议独立设计建立“县域经济金融统计”制度和指标体系,为县域金融运行提供一系列剖面资料,完善货币政策县域执行效应的评估工作,促进县域经济能与宏观经济协调、健康地发展。

(二)县支行在县域金融稳定(安全)中“要做什么”。《意见》中第三条第3项指出:“监测辖区金融运行情况,分析评估辖区金融风险,配合地方政府处置金融风险和突发性事件,维护辖区金融稳定。”概括起来,县支行在县域金融稳定(安全)中应要做好这么三项工作,一是监测和评估县域金融稳定(安全)状况,二是推动县域和农村社会信用体系建设,三是配合政府处置县域金融风险和突发事件。

1、监测和评估县域金融稳定(安全)工作。要把这项工作放在完整的县域金融体系中来观察,其监测和评估既要包括国有商业银行分支机构,又要含盖象农村信用社(乡镇银行、未来设立的各类中小金融机构及信用担保机构等)这种有独立法人资格的区域性金融机构,还要包括民间借贷行为。其关键也在于要制定一套科学、完整的监测和评估指标体系。县支行根据相对固定的指标体系和格式定期向上级行报送相关报表及向政府、县域内各类金融机构、企业和社会公众《区域金融稳定(安全)报告》(概括起来就是“定期报告制度”)。

2、推动县域和农村社会信用体系建设。这项工作在总行《意见》中归类在金融服务,监管职能分离后,县支行就一直承担着这项工作,可以说是收效颇丰。现在的问题就是如何进一步使这项工作系统化、规范划。比如说,征信系统的建立和使用可以说是比较早的,但目前在信息采集和使用上仍然存在着不系统、不规范的问题,尤其是在使用环节上就遇到了很多的麻烦,有的甚至引发法律纠纷。征信工作任重道远。又比如说,在农村中开展“信用村、镇”及“信用户”等信用文化建设,这几年县支行也做了大量的工作。但如何系统化、规范化,并建立长效机制却有待于进一步的归纳和总结。因此,建议就农村信用体系的建设,要组织力量制定一个《农村信用体系管理操作及评估规则》,推动农村信用体系建设的广度和深度,并逐步演化为县支行的一项工作职能。在县域信用组织建设方面,县支行要有所作为,要在推动各类信用组织健康发展上多下功夫。

3、配合政府处置县域金融风险和突发事件。长期以来,国有银行分支机构在县域经济中一统天下,金融风险和突发事件仅局限于一些非法设立的金融组织,而且这种处置往往是全国性或较大区域性的,大多可以按部就班。今后,随着县域金融体系的不断完善,各类金融组织将不断增加,金融风险发生的几率将大大提高,县支行在处置金融风险和突发事件中的地位和作用会不断彰显,而且这种处置大多是在独立状态下进行,需要有更强的应变能力。因此,县支行从现在起就要树立一种独立处置风险和突发事件的意识。

(三)县支行在金融服务上“如何做得更好”。《意见》第三条的第2项指出:“推进辖内金融服务基础设施建设,加强支付结算与帐户管理、改善农村支付环境;做好国库业务和国库监督管理工作;加强人民币管理、发行库管理和反假货币工作,监测当地货币流通情况。”这些工作都是县支行的传统职能,关键是如何做得更好。这需要县支行“突出重点,注重安全,干出特色”。

1、突出重点。就是在人力资源安排上要突出重点。随着“会计集中核算系统”的运行,国库业务已经成了县支行的主要业务,特别是“省直管县”财政体制的改革和“国库资金集中支付”的推行,国库业务量将会有更大幅度的增加。因此,必须要在现有人力资源情况下,进行岗位整合。以有库房的县支行为例,为了增加国库业务人员,应该考虑将现有的会计国库股与货币金银股合并为金融综合服务股。

2、注重安全。就是要进一步健全和完善监督工作机制,加大防控和监督力度,确保资金安全。在防控方面,要继续加大制度执行力度,抓好对重点岗位和环节的防控。在监督方面,为了形成这种监督的长效机制,有必要独立设置监督部门(2-3人),人员配置来源三方面,一是适当调整保卫部门的工作制度和工作要求,使保卫部门从现有的6-7人调减到5-6人;二是将会计国库股与货币金银股合并后,在合理兼岗的前提下,调减1-2人;三是将现有的人秘股一些职能分离,调减1人。

3、干出特色。就是要在农村金融产品创新、支付结算与帐户管理以及人民币管理、反假货币工作上,提高服务水平,优化服务质量。一要在改善农村支付环境和人民币流通环境上下大力气,并把这一工作与城镇化建设和新农村建设紧密结合起来,做到货币流通总量适度,结构合理;二要在反假货币工作上积极探索,干出特色,杜绝假币在农村市场的流通,维护人民币信誉;三是大力推进农村金融产品创新,为“三农”发展提供更好的金融服务,促进地方经济发展。

三、县支行职能调整和定位后内部机构框架设想

根据总行“因地制宜,有增有减”和武汉分行“实事求是、因地制宜、层级匹配、精简效能”的原则,可在职能调整后的县支行(以有库房支行为例)设置办公室、金融运行监测股、金融综合服务股、外汇管理股和保卫股等五个股室。人员编制为34-36人(含行领导4人,不含业务聘用人员)。对有相当规模外汇业务的支行可设外汇管理股。人员编制为2-3人。具体职能分解如下:

(一)办公室(6人):具体负责金融宣传、各类信息反馈、行政事务、人事及工资管理、党务、工会、后勤服务、档案保密、对外联络、法律事务、纪检监察、督察督办、职工思想政治工作等;

(二)金融运行监测股(5人):具体负责政策传导与信息反馈、支农再贷款(再贴现)、利率管理与存款准备金管理、县域货币政策效果评估、县域金融稳定与安全监测与报告、金融统计、县域社会信用体系管理(包括征信系统管理及利用)、金融风险与突发事件处置等;

(三)金融综合服务股(12人):具体负责支付结算与帐户管理、贷款卡管理、国库业务和国库监督管理、中央银行会计核算系统、人民币管理、发行库管理、反假货币、反洗钱、电子计算机及各系统的维护与管理等;

(四)保卫股(5-6人):具体负责库房安全、院内保卫、综合治理等。

(五)外汇管理股(2-3人):具体负责相关外汇业务。

(作者单位:中国人民银行永州市中心支行)