农业现代化转型的财政农业支出

长期以来，农业问题一直是发展经济学的重要问题，很多学者致力于研究农业是否能够成为发展中国家经济发展的动力来源，而这一问题的核心就在于发展中国家的传统农业能否实现现代化发展。舒尔茨在《改造传统农业》一书中认为，农业不应成为现代化发展被摒弃的部分，现代农业是国家发展的重要基础和保障，传统农业的现代化进程才是国家稳定发展的必经之路。对于中国这个全世界最大的发展中国家来说，要讨论的问题可能并不是简单的是否要发展农业，因为在中国崛起的过程中早就有西方学者提出“谁来养活中国”的命题，农业对于中国的持续稳定发展来说，不仅是经济的支撑产业，更成为国家安全的重要问题。既然中国经济的发展离不开农业，那么怎样发展适合中国的农业就成为亟待研究的问题。在2011年底的中央农村工作会议上，国务院总理提出，对中国这样一个人口众多的大国来说，在推进工业化城镇化的进程中决不可忽视农业现代化的发展。农业现代化依然成为现代农业发展、农业发展方式转变、农民增收的关键所在。长期以来，中国农业的持续发展因中国丰富的劳动力资源和廉价的劳动力价格，走的是劳动密集型的农业发展道路，无法与高速增长的城镇化和工业化同步推进。从西方现代农业发展的经验来看，在农业现代化进程中，减少农村人口，提升农业现代化是一个长期的过程。西方经济发达国家农业转型的成功经验通常在于国家、工业化中积累的雄厚财政实力，并将财政农业支出比例不断加大以维持农业高补贴和农业保护政策。

有效的财政农业支出成为传统农业转型的必备条件，连续九年的中央一号文件都将“三农”问题摆在突出位置，其重点之一是要稳定政府财政对“三农”的投入，建立健全财政农业支出稳定增长机制，提高财政农业支出的效益。农业作为弱质产业，只有各级政府将财政农业支出用在实处，才能够逐步实现农业现代化，进而实现以农业产业化稳定农村的根本目的。根据审计署的2009年第4号公告公布的“10省区市财政支农资金管理使用情况审计调查结果”：2005—2007年，10省区市财政支农资金投入总量增长84%，其中中央财政支农投入同期增长92%，比地方财政支农投入同期增幅高出约14个百分点。从支出方面看，10省区市2007年直接用于农业和农民的支出占财政支农支出总额的78%，比2005年增加了3.45个百分点，其中，对农民的直接补贴为426亿元，比2005年翻了一番。由此可见，财政农业支出的资金是主要依靠中央政府由上至下的通过转移支付等形式实现的，资金的源头虽然来自上级，但最终财政农业支出的实践主体是地方政府，尤其是直接管辖农村工作和管理农业生产发展的县级政府，财政农业支出的效益和效率实际上很大程度上掌握在县级政府的具体执行工作中，本研究的重点是县级政府在当前农业现代化中的地位和县级财政农业支出的具体情况及其发挥的作用。

1农业现代化转型中县级财政农业支出的现状

以安徽省凤阳县小岗村实行包产到户为开端，中国农村市场化建设经历了30余年的探索和发展，这种农村市场化建设是以中国农村改革渐进式增量调整为主基调，强调中央财政强农惠农政策的不断加大。农村市场化建设的逐步形成，进一步要求农业符合时展的现状，即不断提升农业的现代化水平，实现农业的现代化转型。农业的现代化转型不仅是农业生产发展方式的某个层次的提升，更是整个农业产业发展水平的整体提升。长期以来，我国财政农业支出随着我国财政整体实力的增强而不断增加，在财政农业支出总量增加的同时，如何提高其效益，以优化农业产业结构，逐步实现农业产业化，提升财政农业支出，实现农业持续发展就成为关键问题。审计署的2009年第4号公告，公布了10省区市财政支农资金管理使用情况审计调查结果：2005—2007年，10省区市财政支农资金投入总量增长84%，其中中央财政支农投入同期增长92%，比地方财政支农投入同期增幅高出约14个百分点。从支出方面看，10省区（市）2007年直接用于农业和农民的支出占财政支农支出总额的78%，比2005年增加了3.45%个百分点，其中对农民直接补贴426亿元，比2005年翻了一番[1]。从国家层面来看，财政农业支出的总量是稳定持续增长的，但是具体到县级财政农业支出中就会出现很多问题，在取消农业税的大背景下，当前县级财政普遍吃紧，县级财政农业支出来自县本级财政的数量很低，通过上级拨付的财政资金也未必都能支出到农业方面。据统计，截至2009年5月底，审计署审计发现各地方政府违规使用财政农业资金达22.86亿元，占审计调查发现违规资金总额的84.91％，其中被挪用于建房买车的财政支农资金就达6000万元以上[2]。另一方面也值得被关注，根据学者对财政农业支出资金向城市和非农产业的单向流动转移测算发现，在1980—2000年期间（以2000年不变价格计算），约有2.3×104亿元资金从农村流入城市部门[3]，这也就是说财政农业支出资金虽然被用于农村农业的发展，但是基于“农业发展必须服务于工业发展”这一现实，使农业的财政资金支持由于“剪刀差”等情况的存在，最后还是流向了城市化和工业化方面，当前的财政支出管理方式，导致了农业作为弱质产业还缺乏资金支持这一物质前提，在农业支撑造就了快速城市化、高速工业化经济发展的同时，农村面临着资源的过度消耗。

当前中国的经济发展模式被描述成内消化型的经济发展方式，即以消化农业所需资源来内化城市经济的腾飞，这就更强调了县级政府必须发挥其带动农业的主体作用。无论是现行“市管县”的行政体制还是财政税收体制都决定了农村在中国整体经济发展中的弱势地位，而如果县级政府还将农业置于不关注的位置，那么农业经济的可持续发展就无从谈起。更为重要的是，农业现代化的转型面临着机遇和挑战：农业发展的不断萎靡可能带来农业人口的大量流失、农业产业在国际竞争中的地位落后等问题。农业现代化转型是带动农业新一轮发展的重要方式，县级政府作为农村工作和农业发展的直接政策执行者必须抓住当前机遇期，以财政农业支出为手段实现对农业经济的拉动，进而实现农业产业的现代化转型。要明确县级政府作为农业现代化转型的责任主体，要认清县级财政农业支出在农业现代化转型中的实际作用，要先从如下两方面关注县级财政农业支出支持农业现代化中的两个突出问题：

1.1县级财政农业支出是否可以对农业现代化转型起支撑和带动作用

县级政府作为财政农业支出资金的具体使用者，却因财政分税制改革“财权上移，事权下放”带来的县级财政困境，无法全面支撑农业发展的转型之需，承担着70%以上农村公共品供给责任的县乡政府面临着更为严重的财力危机[4]。如果上级政府对农业的转移支付力度不够或县级政府将上级政府的财政农业转移支付资金支出到非农方向，那么传统农业的现代化转型就会受到财政支出不足、城镇化加快发展的双重压力。这也使一些学者产生质疑：县级财政农业支出的不足和滥用可能根本不是解决当前农业现代化问题的关键。纵观当前县级政府经济发展的现实可见，县级政府仍然在当前农村工作和农业发展中掌握着核心话语权，这表现在对社会资源的垄断和对农民的引导等多个方面。福建泉州地区是农业基础较为薄弱的区域，本地粮食产量较低，但泉州所辖县域经济发展中重视农业现代化发展的地区也涌现出了一批来自政府内部和政府外部的先导者，当地农民改变社会现实的意识强烈，自发组建家庭式的工厂生产方式，很多现代化的农业产业企业都是当地农民自发建立和发展起来的。这并不能片面地认为依靠市场和企业家自身的努力就可以带动农业现代化的发展，恰恰是泉州当地政府领导者思想解放，大力帮扶当地农民转型，敢于向上级政府“要资源、要财力、要项目”，在财政农业支出方面拥有了更大的自和话语权，通过奖励、减免等多方面措施来满足当地农业转型之需。可见，县级政府是农业现代化转型的主流力量，而财政农业支出是支撑和带动的重要手段。

1.2财政农业支出支持农业现代化转型的试点应如何探索

农业现代化转型需要合适的样本来证明可行性和适应性，改革开放以来的中国在经济发展中不断采用“试点”的模式在探索中寻找合适发展的路径。农业现代化转型试点的选择是关键，工业化正是通过各种形式成立的“民办”、“官办”、“侨办”等工业区模式探索和发展起来的，沿海地区的工业化集群正是结合了有限的政府财政投入和招商引资的外来资金而不断加速形成的，农业现代化转型是以财政农业支出为基础，但不能局限于财政农业支出，仅有财政农业支出是不能在机遇期内实现农业现代化转型的，这就需要找到有力的试点县域，探寻可值得推广的方案。经济强县是可能的财政农业支出支持农业现代化转型的试点，经济强县是改革开放以来快速发展起来的传统农业地区，其优势是善于与农民直接沟通，并引导农民，同时能够认清市场规律，直接或间接地引导地区产业转型，工业化的发展为农业现代化转型提供了可能的财政、人力资源保障。农业发达县也是农业现代化转型的可能试点，其雄厚的农业基础、廉价的农业劳动力满足了传统农业改造的需要。农业发达县因为自身农业发达的客观现实，在政策的支持上、财政资金的争取上，因为有一定的基础，其取得资源的可能性比一般县高。同时农业发达县也利用雄厚的农业根基，培育出了一大批农业规模企业，如福建省南平市经济并不发达，而农业相对优势的地区就抚育出圣农集团、光阳蛋业等一批农业现代化产业企业，有助于当地农业现代化企业上下游的整体发展。因此，在经济强县或农业发达县中探寻出一条适合中国特色的农业现代化转型的试点模式应是当务之急。

2县级财政农业支出支持现代农业转型的基本情况

从大国崛起的历史经验来看，农业的存在并不会因为城市化进程而消逝，恰恰相反对国家的强盛而言，农业的稳定和现代化是基础和保障。农业作为生产效益较低的产业，其发展必须依靠多方面的支持，小农经济的模式是不适应当前农业发展形势的，很多县域农业萎缩或农业产业发展不稳定的原因恰恰就是因为农业还未摆脱传统小农经济的模式，在当前中国社会主义市场经济初级阶段的大背景下，中国农业的发展是很难一步到位实现的，例如台湾的农会模式或发达国家的农业产业化和农业高补贴模式，这就需要各级政府用更系统的思路和更完善的方法来稳定和发展农业。县级政府作为农业现代化转型的直接引导者，不能让农业的发展放任自流，也不能片面地以政府主观意见去影响市场的自然规律，县级政府必须以财政农业支出为杠杆，调整地方农业经济结构，从科技化、产业化等方面服务于农业现代化转型的具体工作。

2.1县级财政农业支出支持农业转型的经验

农业现代化转型需要以地方政府尤其是县级政府为主导，在中央和地方给予有效政策支撑的平台上，以财政农业支出资金为基础吸引多方力量的支持，强调县级政府在传统农业改造中的强执行力。从发达国家农业发展的规律和中国地方政府的特色来看，县级政府农业现代化转型主导地位的确立表现在：一是建立县级政府农业发展的绩效考核体系，设计一套符合县域经济合理发展的考核指标，改变一味地以工业为重点目标的传统，适当增加农业在考核中的比例。现有以工业为重点的上级任务考核指标系统，对原本工业基础雄厚的城镇而言是有利的，然而对那些工业基础薄弱、农业沉淀扎实的城镇而言是不利的。现行的政府绩效考核体系使县级官员为满足上级领导的官员晋升机制，必然会重视工业对GDP的贡献而忽视农业发展的基本规律。二是县级政府必须将财政农业支出用在合适的领域使其可以带来更多的乘数效应。财政农业支出在现有财政支出体系中所占比例毕竟有限，在可以预见的短时间内这种情况也不可能发生大的改变，财政农业支出总是不可能完全满足农业现代化转型所需，这就要求财政农业支出的效率要不断提高，其中重点就是如何将财政农业支出投入到农业科技化中去，以科技化带动产业化进而推进现代化。科学技术是第一生产力，农业科学技术的转化可以带动整个县域农业经济的发展，可以实现传统农业的现代化改造。

农村农业科技的发展是农业现代化发展的一个必备条件。20世纪60年代后期，美国拉坦和日本的速水佑次郎分别在研究美国和日本农业现代化历程中发现，美国农业现代化主要依靠的是农业的机械化，而日本主要的支撑点在于化肥、良种和水利的运用。这两者技术供给前提下的农业转型之路，表面上看南辕北辙，极不相同。但拉坦和速水进一步研究发现，与美国人多地少的情况不同，日本国内最贵的生产要素是土地，故采用了与美国农业机械化不同的技术供给方式（化肥、良种、水利）来提升农业转型的程度，增加耕地面积的有效供给。可见，农业科技新技术的经济可行性因各个国家、各个地区资源条件的不同有众多的差异，却在农业转型的过程中发挥了相同的作用。农业转型市场所需资源的稀缺性，产生了不同的具体的科学技术知识的转化，提高了农业现代化转型的可能性。近几十年来世界范围内农业的快速发展尤其是发达国家农业的高速提升可以说明，农业科技是农业现代化转型的先行条件。通过农业高新技术的转化，改变传统精耕细作、自给自足的农业生产方式，满足城市化高速发展对农业的需求，提高农业产量的有效供给，是农业转型的必经之路。然而，就目前中国农村的现状来看，农村的自身力量尤其是资金上的弱势是无法支撑起庞大的科学技术转化的，无法掌握农业科技转化具体操作程序，这就需要依靠外力来支持现代农业转型、现代农民转型。县级财政农业支出可以更针对当地的具体情况，探寻有地方特色的农业现代化转型方式。

2.2当前县级财政农业支出支持农业转型的有利条件

工业自身的突出特点决定了工业的产出效率远远高于农业的产出效率，社会主义初级阶段必须依赖工业的不断发展来维持社会经济的稳定，这直接带来了农业与工业发展速率整体上差距不断拉大，再加上旧有计划经济体制背景下产生的城乡二元分割体制尚未从根本上发生改变，导致农业的生产性投入和农村的社会性投入都不足，农村发展严重滞后。县乡财政服务的群体是中国最广大的非城市居民，它的服务规模、质量和层次直接决定了整个国家财政公共职能的实现[5]。因此，必须把握当前支持农业转型的有利条件，创造性地加快农业现代化步伐。

2.2.1当前的农业基础具备农业现代化转型的可能性

中国经历了较为长期的以自耕农为主的传统社会，农业作为社会发展的主要推动力，在整个社会的发展中有着不可取代的地位，农业是广大农民自给自足生活的根本，是农民生活最重要的物质保障。改革开放30余年来，农业在社会发展中的稳定作用不断得到重视，持续加大对农业种植面积的保护，从国家统计局对全国31个省（区、市）农业生产经营户的抽样调查和农业生产经营单位的全面统计，2011年全国粮食播种面积、单位面积产量、粮食总产量都在持续上升。全国粮食种植面积比2010年增加69.6万hm2，增长0.6%。全国粮食单位面积产量5166kg/hm2，比2010年增加192kg/hm2，提高了3.9%。全国粮食总产量57121万t，比2010年增产2473万t，增长了4.5%。国家统计局关于2011年粮食产量数据的公告显示，当前我国对农业尤其是粮食种植面积稳定增长的重视，说明耕地保护政策是中国的重要政策，18亿亩耕地红线是即使工业发展也不能触碰额高压线，农业稳定对于国家的意义是战略性的。从当前从事农业人口的劳动力数据看（表1），虽然2000—2009年间，第一产业就业人员从约50%恒定浮动到2009年开始38.1%的比例下浮，但在三大产业中第一产业的劳动力人数依然最多。通过农业种植面积、农业劳动力这些衡量农业生产情况最为直观的数据分析可见，当前中国农业的发展依然在解决农村稳定、农民增收等问题上占有重要的地位，中国的农业生产在整个国民经济中依然处于关键的地位，虽然其在国内生产总值比例上逐年下降，并能片面地说明现有农村、农业在国民经济发展中的地位下降，而这恰恰说明，在如今的农业发展中，必须考量我国传统农业发展的方式路径，寻找新的符合我国农业转型需要的道路，实现过渡农业的现代化转型，帮助农民实现增产增收，保证农村社会的持续稳定。

2.2.2工业化实现的积累为农业现代化转型提供了经济可能性

改革开放30年来社会经济的发展，使我国财政收入总量不断提升，财政总量的增加为农业现代化转型提供了资金方面的保证，如果没有工业化实现的积累那么农业现代化转型是无从谈起。工业化的积累不局限于财政收入的增加而带来的财政农业支出的增加，工业化积累的成果是丰富的，工业化积累带来的人力资源、诸多科学技术都是可以转移到支持农业产业发展的，可以有效地推动工业化积累从城市向农村的转移，可以奠定县域农业的转型基础。福建省晋江市的经济发展，是政府带动下的，由民间资本自发自主、创新发展的模式，30余年来塑造了众多民间资本企业家，成为中国民营经济较为发达的地区。近几年来，晋江市加大对农业现代化的财政投入力度，不断通过财政手段扶持农业企业的发展，不但培育出一批农业上市企业，也使当地农村经济跟上工业化发展的步伐。现在东部沿海地区的县级政府，都通过改革开放以来的大力发展工业化有了一些基本的财政积累，县级政府必须重视其“接力者”的角色，将工业发展和农业发展联系起来，共同进步、协调发展。县级政府必须在中央提出的“以工业反哺农业”的农业发展政策引导下，以“农业现代化、工业化、城镇化，三化同步”的农业发展为指导，实现工业反哺农业的可能性。

2.2.3当前县域工农混合共融发展的现状是农业现代化转型的现实可能性

饶伟新在《清代山区农业经济的转型与困境:以赣南为例》一文中所阐述的现象：赣南山区农业经济转型实现了经济作物种植加工为主要内容的山区商品性农业生产转变，却因赣南山区自身的环境条件及不断增长的人口压力制约，未能真正改变赣南山区的农业生产情况[6]。赣南山区的农业现代化转型，因政府无持续财政农业支出作后盾，缺少必备的劳动力、农业现代化科技的指导等原因而中断、停滞不前，错失了农业现代化转型的机遇。另一个重要的原因就是在清代我国农业的发展缺乏工业的支持，脱离工业发展的农业要想自身实现转型除非政府全额进行财政农业投入，但这只有在部分发达国家才能实现。县域发展中的工农混合共融现状，是指在当前县域经济发展的阶段过程中农业依然占有较大的比重，且工业化起步在加速进行，处于工业和农业同等并存的社会发展阶段。在这种发展阶段中，农业的现代化转型所需的技术、资金、劳动力，由于工业资源的共存效应使其价格并不会高涨，而县域工业和农业可以协调发展，也不会因为农业的现代化转型造成社会资源的浪费，因此这个发展阶段有着农业转型最有利的资源和机遇。

3县级财政农业支出促进农业现代化转型的基本措施

近几年来，中央政府提出的“建设社会主义新农村”的重大任务，实施“多予、少取、放活”的方针政策，要求各级财政部门不断加大财政农业支出力度，增加对农业、农村的投入，实现农业的现代化转型，全面落实科学发展观，贯彻执行“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针,促进农业和农村的快速发展。农业现代化转型必须抓住这一阶段的历史机遇，明确农业发展的方向和目标，开展确有实效的措施。

3.1强化县级政府作为财政农业支出的主体角色

改革开放以来，县级政府的主要功能从计划经济时期的以传达政策、执行政策、实施政策、行政命令的单向移动，转变为新形势、新背景下主动解决基层问题，实现上传下达，并更多地要求县级政府主动服务人民群众、服务农村和农业工作。据统计，中央颁布的系列政策法规80%以上是由基层的干部来贯彻和落实，因此基层政府在新形势下被赋予了更多职能和更大责任，对县级政府而言，如何通过提升农业发展来稳定农村工作就成为重中之重，而县级政府的主体角色就是建立在这种职能转变的基础上。县级政府拉动农业和农村经济具有先天的优越性，这是因为：一方面，县级政府设立的前提就是以农业为背景的，县级经济的主要来源多是依靠农业的产量或与农业相关的产业；另一方面，县级政府工作的重心就是维护农业的稳定增产增收和农村经济的稳定发展。农业是县级政府主要的经济增长来源，农业的稳定增产和农村社会的稳定更是县级政府政绩考核的重要指标。农业安，则天下安，改革开放30余年，虽然一些沿海地区利用交通优势、开放政策使部分县级政府率先发展工业、实现县域高度城镇化，在这些地区的农业产业日趋边缘化，但从国家的整体环境上看县级政府在工业化基础薄弱的客观条件下，利用农业资源转变城市发展战略方向，拥有了实现农业转型的可能性。浙江等一些地区，则很好地结合了工业化和农业发展的关系，强调了县级政府作为财政农业支出的主体角色，通过“省管县”等一些行政体制、财政体制改革进一步巩固和强调县级政府发展农业、稳定农村的职能，形成了交友特色的县级政府工业、贸易经济稳定发展、新农村建设大力推广、新兴农业和农业产业不断推进的成功经验。

3.2建立灵活的县级政府绩效考核体系

中国现行的政府管理体制，从一定程度上沿用了计划经济时期高度集权的管理模式，上级政府对下级政府的指导性命令和行政性决定对下级政府具有极强的约束力。“唯上”的县域管理模式可能导致财政农业支出问题进一步加剧，这是因为县级政府在发展地区整体经济时必须服从上级GDP的考核压力，当其用于发展的资金出现瓶颈时，就可能通过挪用财政农业支出或是将财政农业支出资金隐性地使用到工业化所需的基础设施上，如工农混用公共产品。在分税制的大背景下，县级政府被赋予了充分的自主性，但财税制度未对地方各级政府纵向分税原则做出规定，使得地方政府无法在经济增长、农业转型、工业发展等诸多问题上找到较好的平衡点。上级政府对基层政府实现的GDP考核模式，使得原本工业化起点不高、农业发展较好的县级政府，为了完成上级的指标，只能全力发展工业，通常会出现挪用其他财政支出尤其是财政农业支出以发展工业。因此，针对这一特殊情况，为了确保财政农业支出资金的真实到位，发挥县级政府在财政农业支出中的地位，必须调整政府绩效考核的具体内容，制定灵活性更强的经济考核指标。对县级政府的绩效考核，必须允许出现农业现代化中阶段性的经济效率提高不快的现实，以农业现代化转型率作为新的考核指标，以鼓励财政农业支出支持农业现代化转型的力度。

3.3规范建立公开透明的县级财政农业支出程序

我国财政农业支出在经过编制部门预算、国库集中支付、政府采购等一系列改革后已初步建立了重在规范财政支出的公共财政框架，但公共财政监督作为财政农业支出资金有效落实的有力保障，却因相关法律的缺失和监督方式的落后而效果不佳。程序公正是法制社会最基本的底线，是有效防止公权力使用者以个人意见来进行公共决策的重要工具。在财政农业支出的管理中除了强调县级政府的的地位外，必须进一步强调财政支出的程序公正。只有公正的财政农业支出程序，才能从源头上遏制县级政府财政农业支出被挪用或是被滥用的可能性，也才能从根本上保证县级政府财政农业支出资金的真实到位。财政农业支出程序的不公正不透明很大程度上是源于当前的财政农业支出缺少应有的外部监督，导致财政农业支出被滥用的现状。因此，为了确保农业现代化的顺利转型，保证县级财政农业支出资金的到位，必须尽快建立县级财政农业支出的完善程序制度体系和涵盖整个财政收支管理的财政监督法制体系。在福建省南平市光泽县开展的“户代表会议制度”试点改变了传统乡村治理模式，存在着乡村公共信息不透明等诸多问题，提高村民作为自治主体对财政农业支出的有效监督，就是一种监督的新方式。在不断探索新方式的基础上，必须加大对财政农业支出的宣传力度，加大对县级政府财政农业支出的处罚力度，并确立县级政府在财政农业支出等涉及到农业现代化转型等问题上负有向相关利益者告知的义务，以此保证财政农业支出资金到位，使财政农业支出可以有效地支撑和带动农业现代化转型。