完善农村低保制度的对策

【摘要】目前,河北省已经初步建立了农村低保制度,并取得了较好的效果。同时,这项制度在实施的过程中也遇到到一些难题,如资金筹集渠道少,保障标准偏低,保障对象界定难,等等。为此,政府部门应建立多元化的资金筹集渠道,对农村低保工作实施有效监管,采用多管齐下的策略,切实推进农村低保工作有效开展。

【关键词】农村低保制度 资金筹集 有效监管 河北

河北省农村最低生活保障的现状分析

河北是一个农业大省,总面积18.8万平方公里,辖11个市,172个县(市、区),总人口6822万人,其中农村人口5010万人。河北省的革命老区多、贫困县多、贫困人口数量大。全省有52个部级贫困县和省级贫困县,尚未脱贫的绝对贫困人口数量高达187万。河北省作为全国农村低保制度最早试点的省份之一,从1995年开始到2005年11月,经过近10年的发展,河北省在中西部省份中率先建立了农村最低生活保障制度,并得到民政部的肯定,因此河北省的工作经验也得到了推广。

目前,农村低保制度已经覆盖了整个河北省。农村低保实现了动态管理下的“按标施保”和“应保尽保”,较好地保障了困难群众的基本生活。2010年,河北省级财政在农村社会保障方面的预算投入达到了21.24亿元,比2009年增加11.7%。截至2010年3月,河北省179.3万农民被纳入农村低保体系,低保标准达到1071元/年。此外,全省人均补差为62元/月,共支出资金3.34亿元。从整体来看,河北省的农村低保制度推行较早,实施规范,较好地保障了困难群众的基本生活。当另一方面,该项制度在推行的过程也遇到了一些实际问题,比如,低保对象难以界定、资金缺口大,等等。

低保对象的界定有待规范。目前在低保对象的确定上,主要存在着三大难题。一是“关系保”和“人情保”现象严重。村里常年有病、家庭经济困难的人“吃”不上低保,而并不贫困的村干部家属及亲戚朋友却能享受低保;二是按年龄来确定低保对象。在农村居民收入中,以粮食为主的实物收入所占的比重相当大,因此在价值转化中,受各方面因素的制约,对农民的收入水平进行评估有较大难度。再加上农民收入的不确定性,很难做到不错保、不漏保。以保定市高阳县为例,当地的低保标准是家庭人均年收入低于990元,但是现在农村居民收入的来源日趋多样化,隐性收入是难以掌握的,相关的工作人员只能通过入户走访、查看村民家庭住房条件、有无电器和奢侈品等来进行衡量。因此,一些村庄便将达到一定年龄的村民全部纳入了低保范围,如河北曲周县一村庄将60岁以上的村民全部纳入低保,不论其家庭收入如何。三是让离职的村干部享受低保待遇。一些村把低保金当作了退休村干部的养老金,不论他们是否困难,均被纳入低保范围。

农村低保资金不足且保障程度较差。作为农业大省的河北省,经济发展很不平衡,区域间的财政收入差距较大。在农村低保制度发展和完善的过程中,资金匮乏一直是最大的难题。目前,河北省农村低保资金主要由各市、县(市、区)财政担负。每年,省级财政都会对困难地区予以适当补贴,然而随着税费改革的深入,预算外收入大幅减少,县乡两级财政普遍较为艰难,以致农村低保制度建设缺乏资金保障。尽管河北省财政在农村低保上的投入呈逐年上升趋势,但与其他省份相比仍存在很大差距。2010年5月,民政部网站公布的各省民政事业统计数据显示,截至2010年5月,河北省享受农村最低生活保障人数为1812039人,在全国列第11位,农村最低生活保障户数为1191013户,在全国列第7位,用于农村最低生活保障的支出为10659.7万元,在全国31个省、直辖市、自治区中位居第13位。很明显,河北省享受农村低保的人数居全国前列,政府的财政负担非常沉重。由此可见,在全国范围内,河北省的农村低保制度建设还处在较低水平,保障对象较多,资金投入的力度需进一步加大,任务仍十分艰巨。

基层低保工作力量亟待加强。自2001年政府机构改革以来,民政部门新增了农村低保、农村医疗救助、城市医疗救助、城乡社会救助体系建设等专项工作,任务越来越繁重、工作越来越繁琐,但各级民政部门却没有增设机构,人员编制也没有增加,由此致使各级低保工作人员明显不足,办公经费严重短缺。市级民政部门通常会安排1～3名人员专门负责低保工作,而多数县级民政部门都未设专门的低保管理机构,更不会委派专职人员负责低保工作。大部分乡镇的民政助理员不仅要承担城乡低保、优待抚恤、五保供养、医疗教育就业、灾民救助等专项救助工作的情况调查、对象确定、收入核实、监督检查任务,而且还担负着其他民政系统业务以及常年包村和各项临时性、长期性的乡镇工作任务,再加上农民居住相对分散,由乡村两级逐一核实调查的工作十分艰巨,这就使得一些地方实际享受低保的人数与应享受人数存在一定的偏差,漏报及错报的现象比较严重。

健全和完善河北省农村低保制度的对策分析

积极拓展多元化的资金筹集渠道。为农村低保提供资金支持,是公共财政的一项基本职能,也是建立与完善我国社会保障制度、扩大保障覆盖面、提高社会保障水平的关键所在。鉴于河北省县、乡财力紧张的实际情况,政府部门应着力加大省、市财政的投入,对建立农村最低生活保障制度所需资金实行专项转移支付,并纳入年度支出预算,专款专用,严禁侵占挪用,在有条件的市、县,应尽快实施低保资金发放的社会化,保证资金的安全,同时要加强对该项资金的管理和监督。同时,确定省、市政府为实施农村低保制度的投资主体,而县、乡政府应作为实施农村“低保”制度的管理主体,每年,省级政府可以按财政收入的一定比例计提农村低保专项基金,并建立农村低保省级调剂基金,帮助那些贫困人口基数大而财力又确实困难的市、县弥补低保资金不足,以保障这项制度的横向公平。在此基础上,再根据各市、县财政收入的实际情况,明确省、市、县三级资金匹配比例,建立科学、长效的资金投入机制,并提高“社会救助支出”在预算支出中的比例,加大财政转移支付力度,此外,各地还应建立多元化的筹资渠道,例如组织捐赠、义演等慈善活动,依靠民间力量建立互助基金、扶贫基金等。

提高保障标准,明确保障对象。国家统计局2010年公布的数据显示,今年7月居民消费价格指数同比上涨3.3%。7月份的CPI从6月份的2.9%上涨至3.3%,超出政府制定的3%的目标,并创21个月来新高。其中,城市上涨3.2%,农村上涨3.5%。在这样的背景下,河北省的原有低保标准已很难满足农民的生活基本需求。故而,政府应根据地区经济发展水平,合理确定并适当提升保障水准。具体而言,就是按照既要保障农村困难群众基本生活,又要克服其依赖思想的方针,从各地区农村居民的最基本的生活需求、地区经济发展水平、物价水平、消费水平和财政承受能力的现实考量,按区域分级,区别评定最低生活保障线。在这种策略的指导下,再由各市、县根据各地区的实际情况来确定自己的标准。也就是说,那些生活水平低于当地贫困线的家庭均可以纳入保障范围,这也符合能动管理的原则。此外,每年,省民政部门应制定指导性低保标准或者调整范围,以保证各地民政部门能够根据物价等因子的实际变化对低保规范进行调整。在保障对象上,应该包括五类家庭:无生活来源、无劳动能力的孤老残幼;主要成员因严重残疾或疾病而丧失劳动能力的重残家庭;个人平均收入水平低于当地生活水平的居民;资源极度匮乏地区的贫困人口;由于突发性灾害造成生活暂时困难的家庭。

完善农村低保要实施多管齐下的策略。民政救助只能保障困难群体的最低生活,要想妥善解决低保户和低保边缘户在住房、就业、医疗、子女教育等方面的实际困难,政府的各项救助措施应做到有机衔接、配套实施。同时,政府应通过技能培训等方式提高低保户的致富能力,从根本上帮助他们摆脱困境。例如,河北省望都县正在探索推行“城乡特困户一卡通”,持卡困难低保户可享受20个县直部门和社会经营性机构提供的数十项优惠政策和帮扶服务。据了解,望都县持“一卡通”城乡特困户享受的优惠待遇包括:免收农村自来水设施安装费,免费乘坐城乡公交车,优先安排沼气池建设,等等。此外,持卡特困户在指定经销点购买种子、农药、化肥,在指定药房和医疗机构买药看病都有多项优惠,其子女上公办幼儿园还免收保育费、教育费,上公办小学和初中免收作业本费,上公办高中免收学费、住宿费等。望都县还对持有“一卡通”的特困残疾人免费办理残疾人证、免费安装假肢、免费进行职业技能培训并为其提供适当就业岗位,免费享受计划生育生殖健康体检服务,基本实现生产生活全覆盖,困难群众生产生活难题获得有效缓解。

强化农村最低生活保障制度的有效监管。农村低保管理的中心任务包括家庭收入计算、核实调查、低保资格审批、优惠政策或措施的落实、低保资金或物品的发放、相关管理部门的充实及人员的内训督导等。这些相关事务性工作内容繁杂,可操作性强。各地应根据本地的实际情况制定具体的操作实施细则,如家庭收入核算方法、家庭收入调查等,并将这些实施细则规范化、制度化,同时,上报省民政部门备案。此外,要加大对低保资金使用的审计力度,保证有限款项的利用率,防止个别工作人员将低保名额送给自己的亲友。因此,这就要求地方民政部门将年度低保资金的使用情况在网上公示,自觉接受群众的阳光监督,提高资金利用的透明度。另外,还可以考虑将农村低保工作的成效纳入政府年度综合考评体系,将之与官员的奖励、升迁挂钩。(作者分别为河北广播电视大学副教授,河北医科大学副教授)