关于完善农村低保制度的思考

【摘要】我国是一个农业大国，建立农村困难群众的低保制度，有着重要意义。本文分析了当前我国农村低保开展情况以及存在问题，就如何进一步完善农村低保制度进行了探索性思考，提出了相关对策建议。

【关键词】社会保障 农村低保制度 对策

建立和实施农村最低生活保障制度，是建立与完善农村社会保障制度的重要举措。据调查分析，农村绝对贫困群体的成因主要是病残、年老体弱、缺乏劳动力，还有的属于生存条件恶劣。帮助这部分人解决温饱问题，实现对他们“应保尽保”，是农村低保制度的基本立足点。因此，在广大农村地区建立最低生活保障制度，对于缓解农村居民贫困，实现广大农民群众的“生有所靠”，具有不可替代的作用。同时，对于促进社会公平、构建和谐社会具有重大而深远的意义。

一、农村最低生活保障制度的有益探索

从20世纪90年代始，我国开始探索建立农村低保制度。按着“先试点，后推开”的原则，于1994年在山西阳泉开展了农村社会保障的试点工作。1996年底,民政部正式下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》,开始在全国进行试点工作。农村低保制度的发展可以分为两个阶段：一是农村税费改革之前，救助资金主要来源于“村提留和乡统筹”，大部分低保资金由村、乡负责，纳入低保范围的人数有限。二是农村税费改革之后，各地对农村低保制度进行了调整。政府加大了财政投入，许多地区取消了原来村级承担低保金的责任，将其纳入地方财政预算，实行专项管理。

近年来，我国各地结合实际有序地推进农村最低生活保障工作，保障人数、覆盖面逐渐扩大。截至2006年11月底，北京、天津、河北、湖南、山东、重庆等22个省(自治区、直辖市)全面建立了农村低保制度，全国建制县市达到2040个，占全国有农业人口县市的74%。其他省(自治区、直辖市)的部分县(市)也建立了农村低保制度。全国已有1310.8万农村特困群众被纳入了农村低保的保障范围。

二、目前农村最低生活保障制度存在的问题

1、低保资金问题。我国有8亿农民，其中贫困人口数字巨大，财政难以承受。目前大部分地区取消了原来村级承担低保金的责任，将低保资金纳入地方各级财政预算，低保资金基本依赖财政投入。尤其是欠发达地区的财政收支状况紧张，依靠财政资金解决农村低保问题，资金缺口难以弥补。通常是财政越紧张的地区，贫困人口往往越多。加之农村缺少必要的医疗条件，因病、因灾、因伤致贫不断增加，原有的“五保户”生活更加艰难。低保资金供需矛盾突出，成为制约农村低保工作整体推进的一个客观问题。

2、低保对象收入难以界定。和城镇居民相比，农村居民收人有其自身特点，因此，在界定农村收入上存在一定困难。一是农村居民收入难以货币化。由于广大农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化上存在很大的随意性；二是对低收入家庭的储蓄、有价证券、隐性收入等难以合理核定；三是农户外出务工收入或临时性收入有相当的不稳定性，计算起来比较困难；四是家庭成员界定难，主要表现在把老年人从家庭成员中分离出来与作为赡养义务人区分问题。

3、与农村其他社会保障制度缺乏协调性。我国农村社会保障制度包括社会救济制度、农村养老制度、农村保险制度、农村合作医疗制度、农村助学制度等，各项制度功能各异，作用不同。各种社会保障制度在农村中的实施、力度不同，从而造成与农村最低生活保障制度很难衔接。如农村养老金制度远未普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口其生活、就医、子女求学等方面的困难加大。

三、推进和完善农村最低生活保障制度的政策建议

建立农村最低生活保障制度，是构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的重要内容，也是统筹城乡发展、解决农村特困群众基本生活问题的有效途径。中共中央、国务院《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发〔2007〕1号)中已明确提出：在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当的补助。本文就当前完善农村低保制度谈一点对策建议。

1、坚持以人为本的理念。贫困是任何社会制度都存在的社会现象，而低保制度是社会救助体系的主体。我国农村人口基数大，农村低保问题解决的好坏直接关系到我国能否全面建设小康社会的重要问题。没有农业的发展、农民和农村的富裕，就谈不上社会和谐。最低生活保障制度是体现公民生存权的重要标志，解决农村低保问题是政府行使的基本社会职责，是政府对其公民应尽的义务，是社会救济而不是福利，更不是施舍。因此，让农村居民分享国家改革的成果乃是我国构建和谐社会的题中之意。

2、完善低保管理体制。目前已经有部分省市不同程度地对农村居民实行了最低生活保障制度，为在全国城乡普遍实行这项制度提供了经验。建立政府统一协调、民政部门归口管理、相关部门联动的管理模式。对低保对象实行属地管理，以户口所在地作为低保救助管理的基本单元，将困难居民纳人户口所在地的乡镇统一管理。从中央和各地财政能力的实际出发，可制定分步实施方案。鉴于农村贫困人口主要集中在西部地区，可考虑首先在西部省区农村实行低保。在西部开发资金和扶贫开发资金中，减少基本建设项目投资，省出部分资金用于低保。同时，要加强检查和督促，确保低保金及时足额发放。

3、合理界定低保对象与低保标准。科学、合理地区分保障的对象至关重要，要在全面调查贫困家庭的成员结构、收入水平、致贫原因等情况的基础上，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，实行动态管理。严格按审批程序进行，防止“搭便车”的行为。发挥最低保障制度应有的功能，重要的在于要科学制定最低生活标准。世界各国大都以恩格尔定律为依据制定各自的最低生活标准。我国幅员辽阔，各地的实际经济发展水平、居民生活水平差异较大。因此，在制定农村低保标准时，应从各地区实际情况出发，本着“低标准、广覆盖、层次性、差别性”的原则，综合考虑农民最基本的物质生活需要、农村经济发展水平、地方财政的承受能力、物价上涨等方面因素。在此基础上，确定一个科学可行的最低生活保障线参照系数。

4、加大农村低保资金筹集力度。资金的保障与筹措是建立低保制度的核心问题。各地应根据经济状况，积极筹措资金，逐步加大对农村的低保资金投入。强化社会化的辅助功能，进一步拓宽资金筹集渠道，鼓励社会捐助，发挥民间慈善团体的作用，倡导更多的企业家进行爱心捐赠。通过福利等灵活多样的方式，多渠道、多途径筹集资金。借鉴发达国家的经验，可将个人所得税作为支持最低生活保障制度的主要财源。在发达国家，个人所得税约占整个财政收入的30%左右，而主要用于社会保障的公共支出约占财政支出的20～30%。完善各项财务及监管制度，按照公正、合理、公开、透明等原则进行规范管理，依法对低保制度执行情况进行行政监督、审计监督、社会监督。

5、实施相应的配套改革。建立低保制度是一项复杂的系统工程，应有相应的改革措施与之配套。一是要加大有关低保政策、法规的宣传工作，通过媒体对自谋出路、走出低保典型的正面宣传。二是要调整和优化农业结构，努力增加农民收入。对困难群体在资金上帮、在项目上扶，不断增强其自身的造血机能。三是探索实行医疗救助和教育救助等办法与措施，在教育减免、就业帮助、公共服务、医疗减免、住房资助、灾害救助等方面给予优惠政策。四是社会各界积极认同和参与，鼓励社会组织和个人为农村低保提供捐赠和资助，真正形成社会互助互济的良好社会氛围。

【参考文献】

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