当前事故调查处理问题与建议

文中对当前事故调查处理工作存在的主要问题进行了深层次原因分析，并就此提出对策与建议。

事故调查处理（以下简称事故查处）工作是安全生产工作制度中的最后一道防线，具有惩处事故责任者、警示教育干部职工和群众、防范类似事故再次发生的重要作用。多年来，从《企业伤亡事故报告和处理规定》到《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》），事故查处工作有力地促进了安全生产责任落实、事故防范及整改措施落实。但同时我们也发现，当前这项工作也存在着不少亟待解决的问题。

存在主要问题

一是生产安全事故的概念混淆不清。生产经营单位在生产作业过程中发生的事故属于生产安全事故，对于这一认定一般没有异议。但将学校安全事故、公共场所安全事故、工程质量事故、民房修建和拆除施工事故，认定属于生产安全事故的情况就比较多；对生产经营包括建设施工、装卸搬运、运输经营等单位在生产经营过程中发生的道路交通事故、铁路交通事故、火灾事故、特种设备事故，是否属于生产安全事故的认定就迥然不同；对非法违法开采导致的矿山事故、非法存储或者加工导致的烟花爆竹与危化品等事故，认定为刑事案件的现象也相当普遍。

二是事故查处工作的时间过长。据不完全统计，近年来全国发生的重大、特别重大事故中，有70%以上的特别重大事故查处工作、80%以上的重大事故查处工作没有如期完成；在不少地方，一般事故、较大事故调查处理的如期结案率也非常低，甚至有些地方没有一起事故查处工作能按期完成，事故处理周期最长的长达1年甚至2年时间。

三是事故查处的着重点不明确。事故查处工作中，各有关方面过多关注了事故发生地人民政府、有关行业监管部门及其工作人员的履职履责情况，却往往漠视了事故发生单位的主体责任落实情况；过多考虑了对事故相关责任人员的责任追究，却往往忽视了对事故防范及整改措施的研究制订和督促落实。

四是事故查处协调机制不健全。在事故查处过程中，有关成员单位存在各自为政现象，有的以办案保密为借口，单独进行先期调查；有的以政府不能干预司法为由，进行独立办案，致使事故调查工作缺乏沟通和协作，难以实现协调、高效的运转，影响着事故查处工作的正常顺利进行。

五是事故查处责任追究不够科学合理。事故问责和对事故责任人员的责任追究中，牵涉被问责和追究责任的人数过多，涉及所在地人民政府及其相关监管部门工作人员的责任追究偏重，涉及事故发生单位负责人的责任追究偏轻，甚至在政府及其有关监管部门工作人员受到严格追究的情况下，对事故发生负有主要责任的生产经营单位主要负责人，往往没有受到依法依纪追究。尤其是对民营等非公有制企业负责人和管理人员的责任追究，缺少有针对性的政策法律依据。

六是近年来接连发生的一系列重大事故谎报瞒报现象严重，较大和一般事故的谎报瞒报现象更为突出。有关保险机构一直在为事故统计伤亡人数与实际赔偿补偿人数的数倍相差而焦虑不安，世界卫生组织也在不断指责我国的事故统计数字过于虚假，各类安全事故和生产安全事故的统计数字严重失实。

深层次原因分析

针对上述主要问题，分析其深层次原因：

一是事故统计和指标考核不科学。《安全生产法》和《条例》先后提出了生产安全事故的概念，但对什么是生产经营单位、什么是生产经营活动和什么是生产安全事故，没有以法律条款给出明确注解，致使事故性质认定缺少法律依据和可操作性。如将生产经营单位扩展到自然人，将存在交易、有劳动报酬的劳务活动均作为生产经营活动。同时，在实际工作中，将事故起数和绝对死亡人数作为考核指标，造成考核压力过大，由于担心影响政绩，有的地方政府及其行业监管部门，不愿上报或者虚报事故起数和伤亡人数；由于惧怕事故问责和严格处罚，事故单位不依法如实报告，宁愿用成倍高出标准的赔偿私下来“花钱买平安”，甚至为逃避责任追究，将生产安全事故认定病亡事件、刑事案件或其他事故。有关工伤保险机构已发现，过去工伤赔付中因突发急病死亡而视同工伤的人数不足10%，而今已超过工伤赔付总数的75%。因病工亡，已成为一些地方特别是企业逃避责任追究、降低违法成本的重要渠道。

二是调查处理工作中存在着相关不确定因素。《条例》明确规定了事故调查报告形成时限、报请政府批复结案时限和处理意见及防范整改措施落实时限，但在实际工作中，存在多种因素影响着事故查处的如期进展。一方面，由于事故现场抢险救援条件复杂、次生灾害较多，或因技术原因调查需要委托有关单位和邀请权威专家，进行检测检验、鉴定论证等延长了时间。另一方面，由于纪检监察机关等待上会研究的时间较长，由于上一级政府安委办挂牌督办从听取汇报到上会研究的时间过长；由于报请负责事故查处的人民政府研究批复，需要提交不定期召开的政府常务会议研究等待时间也较长，这些时间少则一个月，多则数个月。同时，还因为有些机关文件材料运转较慢等。

三是对主体责任单位及其责任人员的处理不到位。事故查处过程中，本是由于直接责任人员违章作业、违章指挥、违反劳动纪律和冒险蛮干导致的事故，却株连了层层很多“有点”责任的生产经营单位负责人和管理人员，甚至牵涉了不少党政机关的工作人员；本是由于生产经营单位内部管理、单位负责人决策错误、工程设计存在缺陷、非法违法生产、未按规定解决好存在的重大事故隐患而致的事故，却对岗位职工、基层和现场管理人员重罚重处。由于追逃力度不够，对因为较大、重大甚至特别重大事故发生负有刑事责任的生产经营单位主要负责人往往逍遥法外。

四是事故查处工作体制机制不适应形势发展的需要。事故查处工作规定由事故发生地人民政府负责、安监部门牵头组织，实际上安监部门的主要工作变成了协调服务。尤其是在省辖市、县（市、区）工作量相对较大；一般事故查处中，协调难度之大、工作推进之艰难，常让人望而却步。甚至是这边事故调查工作刚开始，那边组织或参与事故调查的工作人员就被参加事故调查的检察机关请走了。这项工作在很多层级或者地方也缺少独立性。

五是事故查处的法律法规不衔接和不统一。由于我国部门立法的缺陷，《条例》颁布实施后，铁路交通、电力等事故的调查处理也先后颁布了行业法规，特种设备事故调查处理在《特种设备安全监察条例》修订中作了相应规定；道路交通、火灾事故、军工企业生产安全事故调查处理也先后了本部门规章，甚至有的部门还出台了文件。但对铁路交通、道路交通、特种设备、火灾、电力等事故中的生产安全事故如何规范、统一地实施调查处理，已成为当前安全生产工作中亟待解决的重要问题。由于在事故性质、类型、等级和调查处理程序的不相衔接、不相统一，致使实际工作中，应当依法实施调查处理的生产安全事故却没有做到依法调查处理，甚至导致很多生产安全责任事故不了了之。同时，《条例》颁布实施后，由于与其配套的行政处罚执法文书尚未制订，加上有的司法机关对相关法律法规的不同理解，致使安监部门依照《条例》规定实施的行政处罚普遍遭遇不妥当的裁决。

六是事故查处的防范重点没有突出出来。通过依法、严肃、认真调查处理已发生的事故，找出导致事故发生的真正原因，制订切实可行的针对性防范措施并加以落实，有效遏制和杜绝类似事故的再次发生，是事故调查处理的根本出发点。但事故调查过程中，这一中心任务没有引起足够的重视，没有放在重要的位置，有些领导总觉得事故调查报告批复了，事故相关责任人员受到处理了，事故查处的工作任务就完成了，基本不考虑也不安排事故防范及整改措施的制订和落实问题。

七是依法彻查严处谎报瞒报事故的机制尚未形成。接到谎报瞒报事故举报后，安监部门想核查出来却没有手段，仅靠劝说、走访、询问核查不出真实结果；公安机关知道有工作职责，但没有相关审批手续和本单位领导的指示，难以实施各种手段和措施开展立案侦查工作；纪检监察机关具有强硬手段和措施，却没有工作职责。加上有些地方党委、政府及其有关部门和有关执法监察机构为了政绩，持放任态度；事故单位及其主要负责人为逃避责任追究、行政处罚，故妄为之。

对策与建议

抓紧修订《安全生产法》和《条例》。目前，《安全生产法》的修订正在进行。建议在其修订中，首先要将安全生产监督管理体制改革为安全生产依法监察体制，将不必要的行政许可和属于行业管理、行业自律的职能与业务，调整到行业监管部门、行业协会中；其次要用附则或者专门条款明确生产经营单位、生产经营活动、生产安全事故的概念和范畴，切实解决其可操作性。明确规定对属于生产安全事故的铁路交通、道路交通、特种设备、火灾、电力等事故，严格依照《条例》规定进行调查处理；对不属于生产安全事故的，依照各自行业法规和规章的规定执行。

加快改革事故查处工作体制和机制。建议在各级人民政府安监部门设立相对独立的事故调查工作机构，并在修订《条例》时，将现行事故查处工作机制，调整为在负有事故调查处理的人民政府统一领导下的事故调查处理分阶段分工负责工作机制。事故调查阶段，由安监部门具体组织，行业监管部门、公安部门、工会组织参加并支持，组成事故调查组，着重调查事故发生单位情况及相关情况，事故发生经过、直接和间接原因，认定导致事故发生的责任单位和责任人员，形成事故调查报告。事故处理阶段，由纪检监察机关牵头组织，公安机关、检察机关和工会组织参加并支持，组成事故处理组，着重根据事故调查报告，实施对事故责任人员的党纪、政纪和刑事责任处理，形成事故处理报告。然后，由安监部门负责，将事故调查报告与事故处理报告综合为事故调查处理报告，提请负责事故查处的人民政府批复落实。

建议国家尽快制订事故查处工作规范。明确生产安全事故报告、调查、处理、批复、落实、结案、备案等工作程序，主要内容，各成员单位的具体职责，事故查处工作纪律。同时，建议修订《条例》时，要明确事故查处工作期限可根据实际情况需要进行适当延长，并将事故因抢险救援不能开展事故调查工作、委托具有规定资质的机构进行鉴定、组织专家进行技术论证或现场模拟等时间不计入事故调查工作时间。进一步明确各级人民政府及其有关部门要提高行政效能，切实树立事故查处工作的权威。

切实强化对事故发生单位的问责和惩处。杜绝事故的关键就在于强化事故发生单位的源头管理，建议事故查处工作中，要强化对因为违章作业、违章指挥、违反劳动纪律和冒险蛮干的直接责任人员的责任追究，要强化对因为非法生产、违法建设、制度缺失、设计缺陷、投入欠账、隐患不改、劳动组织不合理、培训教育不落实等问题导致事故发生的单位主要负责人的责任追究。针对事故发生单位因违章、违法和非法等不同情节导致的事故，在法律法规和有关规章规定的范围内，实施相应比例的罚款，性质越严重、罚款数额越高；针对事故发生单位主要负责人和分管负责人因违章指挥、违规管理、违法履职履责和非法冒险蛮干、强令冒险作业行为导致的事故，在法律法规和规章规定的范围内，实施相应比例的罚款。责任越大，罚款数额越高。通过浮动罚款和事故问责的有机结合，促使生产经营单位和相关人员增强自律意识，强化本单位的安全生产管理。

建议修订《安全生产法》《条例》时，要赋予监察机关组织或者参与查处生产安全事故谎报瞒报行为的职责，建立起由事故发生地人民政府负责，纪检监察部门牵头，安监、公安和劳动保障部门参加的谎报瞒报事故核查调查新机制。要明确规定，将办理工伤死亡员工伤赔偿补偿支付手续、殡葬火化、注销户口等事项时，提交由安监部门出具的认定意见书，并从制度修订完善上规避因病工亡中的弄虚作假行为。要对谎报瞒报事故责任者从重追究责任，对谎报瞒报轻伤3人、重伤2人、死亡1人及其以上事故的，将直接责任者和主要责任者移送司法机关追究刑事责任。