论当前交通事故认定书救济可行性建议

摘要：现行规定，交通事故认定书作为处理机动车交通事故纠纷的证据使用。但在学界对交通事故认定书的性质的讨论从没有平息过，究其原因主要是对交通事故认定书的救济手段的现实缺乏，无法在程序或实体对交管部门作出的交通事故认定书进行有效的监督与救济。如何认定交通事故认定书的性质，并使其能够得到有效的救济，防止公权力的寻租空间呢？笔者以为，目前交通事故认定书在民事诉讼中作为证据使用，在司法审查阶段应当充分展示其之所以形成的一切材料，这样才能使该证据的真实、合法、有效的“三性”得到真正有效地举证、质证。同时，要求交管部门在制作交通事故认定书过程中，依法对事故当事人的交通违法行为作出行政处罚，当事人在对行政处罚提起行政处罚行政诉讼过程中，可一并将交通事故认定书的合法性问题要求进行司法审查；另外，坚持以审判为中心，使得交通事故认定书真正地纳入司法监督范围。

关键词：交通事故认定书 行政诉讼

中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2017）05-0057-03

一、学界对交通事故认定书性质的争论

2003年10月28日颁布实施的《道交法》规定，交通事故认定书作为处理机动车交通事故责任纠纷的证据使用。但是此前，学界就交通事故认定书的性质曾发生激烈的争论，主要观点有以下两种：

（一）证据说

证据说认为，交通事故认定书只是处理交通事故的证据，其并非交管部门的具体行政行为。证据说又可分为书证说和鉴定结论说：一是书证说，即将交通事故认定书的证据属性定义为书证，以其书面的内容证明案件的事实；二是鉴定结论说，即将交通事故认定书的证据属性定义为鉴定结论。认为交通事故认定书是交管部门根据专业知识、专业的技能和专业的方法而得出的书面结论，其不但是客观事实的体现，还是个人知识和经验所总结的一种产物。因此，交通事故认定更加符合鉴定结论的特性。

（二）具体行政行为说

具体行政行为说认为，交通事故认定书是交管部门依照法定程序作出的具体行政行为，具有法律效力，行政相对人可以依据法律规定，依法提起行政诉讼。理由如下：首先，交管部门是有权进行事故处理的唯一部门。其次，交通事故认定的过程是依照法律规定和程序进行。最后，交通事故认定是交管部门作出的具有法律效力的行政行为。

笔者以为，无论是“证据说”还是“具体行政行为说”，其本质的核心有两点：一是解决交通事故认定书的救济渠道问题。“证据说”试图明确交通事故认定书的证据属性，将交通事故认定书作为鉴定结论，赋予当事人依照现行法律行使诉讼权利；“具体行政行为说”试图将交管部门的事故认定行为纳入行政诉讼范围，赋予当事人提起行政诉讼的权利。二是解决“法外空间”问题。把权力关进制度笼子里是建设法治国家的必然要求，任何权力缺乏监督必然导致腐败，权力寻租的可能性必然增加。

二、交通事故认定书的现有救济体制及优劣分析。

（一）现有交通事故认定书的救济制度

根据法律规定，现行交通事故认定书的救济方式有两种：一是行政复核。2009年1月1日实施的《道路交通事故处理程序规定》首次规定了关于道路交通事故认定的复核程序。该法第51、52、53、54条对道路交通事故认定复核程序的立案条件、审查标准、终止情形等事项详细的规定，该规定系属部门规章，也尚属内部监督。二是人民法院依照规定依法对交通事故认定书进行证据审查。人民法院对道路交通事故认定的结果――交通事故认定书的证据审查法律依据是《道交法》第73条，该条规定交通事故认定书作为处理交通事故J定书的证据使用，不仅是作为民事诉讼的证据，还是刑事、行政诉讼的证据。2012年11月27日《最高法关于审理交损赔若干问题的解释》第27条规定，对于交管部门制作的交通事故认定书，人民法院应予审查，除有相反证据外，应确定其证明力。

（二）当前交通事故认定书救济制度设计的优劣分析

《道交法》自2003年实施至今，已经有十几年了，随着我国经济社会的高速发展，国内汽车保有量持续增长，应该说该法为维护交通安全、处理交通事故发挥了重大作用。该法明确将交通事故认定书作为证据使用，并且提供了两种救济方式，笔者认为有必要对该制度设计的优劣性进行分析。

1.制度设计优势

（1）交通事故快速、高效处理

我国2014年年底全国民用汽车保有量达到历史新高，为15447万辆，比2013年年末增长了124%。其中，民用轿车数量增长了166%，达8307万辆；私人轿车增长了184%，达7590万辆。根据上述数据，在现有的人力物力的情况下，交管部门所要面对的交通事故处理压力可想而知，将交通事故认定书作为证据使用且未规定其证据属性，有效地避免了公安机交通管理部门在面对处理交通事故压力的同时又要面对行政诉讼或出庭质询的压力，使交通事故在公安机关交通管理部门阶段能够及时划分事故责任，由法院对交通事故认定书本身进行法理分析，充分地保护了路权原则，为道路交通的安全、有序、高效提供了良好的制度保障。

（2）当事人合法权益的及时弥补

波斯纳曾说过：“公正在法律中的第二层涵义是指效率。迟到的正义绝非真正的正义”。而交通事故往往涉及的都是人民群众的生命和财产安全，及时有效地保障受害人的合法权益也是法律制度必然的要求。随着我国汽车保险业务的不断健全和完善，现行交通事故认定程序能够有效保障当事人的合法权益。而不是纠结了一两个细节问题反复地争执，影响当事人合法权益的实现。

（3）有利于公安机关交通管理部门化解交通事故矛盾纠纷

公安机关交通管理部门及时出具交通事故认定书，且原则上似乎具有了不可变更性，公安机关交通管理部门能够在大调解工作格局中，充分发挥人民调解员的工作职能，在交通事故认定书明确的双方责任基础上，对受害人的损失进行合理的计算，促进双方当事人的和解，有效地化解交通事故纠纷，防止了大量交通事故案件涌入司法程序。

2.制度设计劣势

（1）当事人举证困难，无法否定交通事故认定书的效力

由于交通事故认定过程是一项专业的技能，一般普通的交通事故当事人缺乏相应的专业设备及专业技能就交通事故现场及交通法规进行合理的判断，且在大量的民事诉讼纠纷中，只提供交通事故认定书，无其他任何的现场证据材料。因此，即使一方当事人对交通事故认定书存在异议，但是因无法对已经形成的交通事故认定书进行有效的反对举证，难以证明交通事故认定书对责任划分问题是所存在的问题，使交通事故认定书的证明效力成既定事实，无法。

（2）审判机关基本上不否定交通事故认定书的证明效力

《最高法关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十七条规定，审判机关在处理机动车交通事故责任纠纷案件过程中，原则上是应依法确认其相应的证明力。其主要原因有以下几点：一是当事人无法举证。二是交通事故案件压力大，按照交管部门已经划分的事故责任进行责任划分，避免了矛盾上交至法院。三是审判人员缺乏相应的技能培训，无法对交通事故认定书的正确性进行合理的判决。四是现行民事审判证据制度使得审判人员无法正确认知事故的原始证据材料。

（3）交通事故认定书复议制度形同虚设

虽然法律x予了当事人依法提起复核的权利，但是复核制度是有条件。依照《道交法》第五十二条、第五十三条之规定，只要有一当事人至人民法院，复核程序都将不予受理或终止复核。制度设计的缺陷使得认为不公正的交通事故认定书的一方当事人，因为认为交通事故认定书对自己有利的另一方当事人的，半途而废。复核程序也就形同虚设。

（4）交管部门的“责任划分权”缺乏有效监督

如前所述，现行阶段交通事故认定书的复议制度形同虚设，在当事人无法举证的情况下，司法作为维护社会公平正义的最后一道防线又难以改变交通事故的认定书所作出的责任划分，交管部门作出的交通事故认定书实际上对双当事人的权利进行了划分，我们姑且叫它“责任划分权”，又缺乏有效的监督，容易滋生腐败。确有必要对交通事故认定书进行有效的司法监督，杜绝权力寻租空间 。

三、交通事故认定书的救济权可行性建议

笔者以为，现行交通事故认定书的制度设计优势与劣势都相当的明显，实际上是法的价值――公正与效率的冲突。解决冲突，如何扬长避短，这是我们都需要认真思考的问题。在不根本改变现有制度设计的前提下，笔者提出如下完善建议：

（一）完善交通事故认定过程中证据公开制度

完善交通事故认定过程中证据公开制度具有以下三个方面的作用：

（1）有利于进一步提高公安部门的公信力。公安部门对交通事故认定的过程中证据公开的制度，是政务公开的基本要求，也是对其执法依据、执法程序和执法结果的最好监督。阳光是最好的防腐剂。完善交通事故认定过程中的证据公开制度，就是把行政权力置于阳光之下，使之公开透明运行，广泛接受社会监督，推动政务服务体系不断完善，为建设廉洁、勤政、务实、高效政府服务，有利于进一步提高公安部门的公信力。

（2）有利于当事人举证质证。原始证据公开、透明，当事人可以随意调取，方便了当事人对有争议的事实向法庭举证质证。充分法庭司法审查作用，通过原始证据的举证质证，对交通事故认定书本身的证明力作出合理的怀疑.

（3）有利于人民法院审查交通事故认定书本身的证明力。交通事故认定书作为证据使用，是法律对其性质的法律规定。交通事故认定书的形成是通过各式各样的原始证据和公安部门的专业判断的结果，法庭需要了解案情，就必须对原始的证据材料进行审查，方可得知。当事人举证不存在困难时，审判部门可以就交通事故认定书本身的证明力作出合理的判断。

证据公开制度要求公安部门切实履行职责，充分调查取证，完整保留各种形式的证据材料，依法依规作出交通事故认定书。证据公开制度要求审判部门对交通事故认定书进行分析时，允许当事人对所有的原始证据材料进行质证辩论，在查清事实的基础上，对交通事故认定书的证明力作出正确的判决。

（二）迂回救济――通过行政诉讼对交通事故认定书进行司法审查

交通事故往往涉及交通违法。依照《道交法》第八十七条规定，交管部门及其交通警察对道路交通安全的违章、违法行为，应当及时纠正，应当依据事实和法律规定对道路交通安全违法行为予以处罚。交管部门作为处理交通违法的法定行政部门，对交通事故过程中当事人涉及的交通违法问题应依法作出行政处罚。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，行政处罚的行政相对人有权就公安机关交通管理部门的行政处罚决定提起行政诉讼。

如果行政相对人对行政处罚决定提起行政诉讼过程中，一并对交通事故认定书的合法性提出诉讼，人民法院是否应当一并受理呢？笔者认为，应当依法受理，并作出裁判。交通事故认定书是整合事故现场所有证据材料所作出的专业判决，其中必然包含了行政相对人的交通违法行为。既然行政相对人已经对行政处罚持有异议，就十分有必要对交通事故认定书的合法性进行审查。如果基础动摇，结果必然有失偏颇。通过迂回行政诉讼的方式，将举证责任转交给了公安交管部门，从而避免了民事和刑事诉讼中当事人要承担举证责任的不利局面。

现实情况，很多时候，交管部门并不作出行政处罚行为，针对这种情况又应如何处理？笔者认为，行政相对人亦可针对其行政处罚不作为行为提讼，仍可达到审查交通事故认定行为合法性的目的，理由如下：第一，交管部门对道路交通安全违法行为应当予以处罚，这既是其法定职责，也是其法定义务。第二，行政相对人可以申请交管部门对自己或对交通事故的其他当事人作出行政处罚，交管部门如不作为，行政相对人可以其不履行法定职责；行政相对人亦可直接向法院提起履行之诉，诉请人民法院判令交管部门对自己或对交通事故的其他当事人作出行政处罚。这两类案件均属于行政诉讼受案范围。第三，不履行法定职责案件的举证责任只能由被告行政机关承担，而不能由原告承担，但原告有向人民法院提供证据的权利。为判断行政相对人的诉请是否应予支持，交管部门仍应提供交通事故认定书等证据供人民法院审查；行政相对人也有权提供交通事故认定书，并可提供相反证据，对交通事故认定书的合法性提出异议；人民法院亦应审查交通事故认定行为的合法性并依法作出认定。

（三）坚持审判为中心的司法理念

司法是社会公平正义的最后一道防线。坚持审判橹行氖俏护当事人的合法权益的根本保证。现行制度将交通事故认定书作为证据使用，法律赋予了人民法院对交通事故认定书进行司法审查的权利和义务。虽然，司法实践中遇到了一些困难，无法对交通事故认定书的证明力作出正确的判断。解决交通事故认定书的证明力问题的根本是人民法院能否真正担当起作为司法裁判者应当具备的审慎、公平、正义的信仰，在完善各项制度的前提下，对交通事故认定书的证明力作出合理的选择。

首先，依法保障司法审判人员的权利。要担当，最基本的就是要保障司法审判人员的权利。司法审判人员面对的是社会上最为尖锐的社会矛盾，如何保障司法审判人员的权利也是司法改革的重中之重。交通事故非死即伤，矛盾非常尖锐。保障司法审判人员的权利，就是要保障司法审判人员独立、不受等非正常压力干扰的情况下办案。面对交通事故认定书的司法审查，能够在公正、公平的情况下作出判决。

其次，按照《中华人民共和国侵权责任法》的因果关系理论正确地处理交通事故认定书。交通事故案件受《中华人民共和国侵权责任法》调整，属侵权行为。因果关系是侵权行为成立的基础，侵权责任法因果关系的认定的目的是判断造成损害的后果是否是被告所为，该行为不论是作为还是不作为，都属于审判人员需要考量的范围。在交通事故认定书中，双方当事人的责任基础是侵权行为，其侵权行为包括作为，也包括不作为，都是构成交通事故发生的原因。要对交通事故认定书作出正确的判断，就必然熟练地掌握侵权行为因果关系理论，进行正确的归责。

最后，对交通事故司法审判人员进行必要的专业技能培训。交通事故认定是一项专业的技术性的工作，如果缺乏相应的专业技能很难对交通事故认定书作出正确的判断。可以通过专业技能培训的方式对司法审判人员进行培训，也可以通过现场实践的方式向公安机关交通管理部门学习。争取培养一批掌握技能、熟悉程序、具有丰富实践的交通事故案件司法审判人员，专门处理交通事故案件。

四、结语

“一切有权力的人都容易滥用权力”，对交通事故认定书的救济可行性的研究，就是要形成制度，制约权力，保障当事人的合法权益。在现行的法律制度的情况下，完全有可以对交通事故认定书建立起很好的制度保障机制，能够使交通事故认定过程纳入法治的轨道，能够让当事人对交通事故认定书享有的异议权，不是镜中月水中花。